2016年11月新民办教育促进法颁布及2018年4月新民促法实施条例公开征求意见稿、2018年8月司法部发布新民促法《送审稿》）以来，历经三年，中华人民共和国民办教育促进法实施条例（以下简称“《条例》”）终于在2021年4月7日通过、5月14日颁布，并将于2021年9月1日起实施。可见《条例》制定过程中社会争议之大，监管部门决策之难。新《条例》进一步坚决贯彻了分类监管的思路，对于民办性质的义务教育、学前教育及非营利性民办学校进一步加强监管，促使其回归公益属性；放开营利性高中教育、高等教育；鼓励职业教育。对于私募投资机构而言，如何应对《条例》带来的影响，重新调整对于教育产业的投资，面临重新定位和选择。
一、进一步阻断义务教育、学前教育IPO可能性，对其他非营利性民办学校虽没有明确禁止，但仍强调回归其公益属性
(一) 禁止义务教育民办学校的境内外IPO之路
义务教育是指从小学到初中阶段的教育。针对这个阶段的民办学校，《条例》主要相关规定包括：
1. 封堵了通过搭建境外VIE架构进行IPO的通道。《条例》规定在中国境内设立的外商投资企业以及外方为实际控制人的社会组织不得举办、参与举办或者实际控制实施义务教育的民办学校。境外返程投资架构的实际控制人虽为中国国籍，但也需要通过设立外商投资企业来控制民办学校，因此，也在被禁之列。
2. 禁止了义务教育的关联交易。《条例》规定实施义务教育的民办学校不得与利益关联方进行交易，从操作层面也杜绝了义务教育民办学校对接资本市场的可能性。《条例》规定利益关联方是指民办学校的举办者、实际控制人、校长、理事、董事、监事、财务负责人等以及与上述组织或者个人之间存在互相控制和影响关系、可能导致民办学校利益被转移的组织或者个人，该等实质重于形式的认定，相较《会计准则》关于关联方的认定甚至要更为宽泛，也给了主管部门更为灵活的自由裁量权。
3. 限制对义务教育民办学校的兼并收购。《条例》规定任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。这意味着义务教育民办学校无法通过兼并收购进行规模化运作、资本扩张。
4. 限制了“公参民”“名校办民办”等情形。《条例》规定实施义务教育的公办学校不得举办或者参与举办民办学校，也不得转为民办学校。其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校；地方人民政府不得利用国有企业、公办教育资源举办或者参与举办实施义务教育的民办学校。
5. 加强了对义务教育民办学校的日常管治。《条例》规定实施义务教育的民办学校理事会、董事会或者其他形式决策机构组成人员应当具有中华人民共和国国籍，且应当有审批机关委派的代表；实施义务教育的民办学校应当在审批机关管辖的区域内招生，纳入审批机关所在地统一管理。
(二) 民办学前教育机构境内外IPO之路也基本断绝
民办学前教育机构主要是指幼儿园阶段的民办学校。此前2018年11月25日《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》等政策对学前教育已经有了明确的强监管规定，前述若干意见规定“社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园；民办园一律不准单独或作为一部分资产打包上市。上市公司不得通过市场融资投资营利性幼儿园，不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产”。此次《条例》进一步明确了任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式实施学前教育的非营利性民办学校，限制了幼儿园的资本扩张、通过收购实现规模化发展。
(三) 加强对非营利性民办学校的账户监管和关联交易管理，从而严格限制了非营利性学校通过关联交易对外输出利润的机会
非营利性民办学校包括了从幼儿园、小学、初中、高中和高等教育阶段的办学学校。无论是哪一类，通过技术服务协议、后勤服务协议、素质教育服务等关联交易都可能将非营利性民办学校的盈利进行转移取得。根据《民办教育促进法》的规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，学校的办学结余全部用于办学。教育部等五部门《关于进一步加强和规范教育收费管理的意见》（教财〔2020〕5号）规定“（十五）完善教育收费治理工作机制。……探索建立学校收费专项审计制度，重点加强对非营利性民办学校的审计，严禁非营利性民办学校举办者和非营利性中外合作办学者通过各种方式从学费收入等办学收益中取得收益、分配办学结余（剩余财产）或通过关联交易、关联方转移办学收益等行为”。《条例》进一步明确：非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来，应当使用在主管部门备案的账户；主管部门会同相关部门对该账户实施监督，组织审计应当使用在有关主管部门备案的账户；有关主管部门应当对该账户实施监督。对于非营利性民办学校的关联交易，《条例》规定：民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育、人力资源社会保障以及财政等有关部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管，并按年度对关联交易进行审查。
此外，相较于对于学前教育、义务教育办学与资本市场链接的严格限制或禁止，非营利性民办高中、高等教育虽没有明确禁止搭建境外VIE架构，也没有禁止关联交易(非法转移办学收益的情形除外)，但监管层将非营利民办学校等同于公办学校进行管理，给予了公办学校在土地、税收等各方面的同等优惠待遇，同时，非营利学校如前所述也不允许取得办学收益，由此可见，境内资本市场未来很难对非营利民办学校打开大门。
二、《条例》对营利性高中阶段、高等教育民办学校对接资本市场没有进行限制，应属利好
《条例》对营利性民办高中、高等教育民办学校的办学、扩张等作出限制性规定，主要从日常监管方面做出一些规定，比如：
(一) 关于招生。实施普通高中教育的民办学校应当主要在学校所在设区的市范围内招生，符合省、自治区、直辖市人民政府教育行政部门有关规定的可以跨区域招生。招收接受高等学历教育学生的应当遵守国家有关规定。
(二) 关于用地。实施学前教育、学历教育的民办学校使用土地，地方人民政府可以依法以协议、招标、拍卖等方式供应土地，也可以采取长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应土地，土地出让价款和租金可以在规定期限内按合同约定分期缴纳。
(三) 关于专项基金设置。实施学前教育、学历教育的民办学校应当从学费收入中提取一定比例建立专项资金或者基金，由学校管理，用于教职工职业激励或者增加待遇保障。
(四) 关于发展基金设置。在每个会计年度结束时，民办学校应当委托会计师事务所对年度财务报告进行审计。非营利性民办学校应当从经审计的年度非限定性净资产增加额中，营利性民办学校应当从经审计的年度净收益中，按不低于年度非限定性净资产增加额或者净收益的10%的比例提取发展基金，用于学校的发展。
《条例》并未对营利性民办高中、高等教育有链接资本市场方面的限制，仅规定应符合国家有关外商投资的规定。根据《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020年版）》的规定，普通高中和高等教育机构限于中外合作办学，须由中方主导（校长或者主要行政负责人应当具有中国国籍，理事会、董事会或者联合管理委员会的中方组成人员不得少于1/2)。实践中，则往往通过搭建境外VIE架构规避该等外商投资限制。
此外，《条例》规定其他公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校，因此，未来几年高等院校剥离其旗下独立学校，转设为独立学院仍将是主流。私募机构可关注该等领域。
三、《条例》对于职业教育继续实行鼓励政策
首先，《条例》规定实施职业教育的公办学校可以吸引企业的资本、技术、管理等要素，举办或者参与举办实施职业教育的营利性民办学校。
其次，《条例》规定国家鼓励企业以独资、合资、合作等方式依法举办或者参与举办实施职业教育的民办学校。
再次，《条例》规定实施国家认可的教育考试、职业资格考试和职业技能等级考试等考试的机构，举办或者参与举办与其所实施的考试相关的民办学校应当符合国家有关规定。
加上以往一系列的鼓励政策，职业教育对接资本市场之路仍将畅通无阻且受支持和鼓励。
四、其它几个热点问题
(一) 关于举办者变更
不管是营利性还是非营利性，不管是义务教育还是非义务教育，《条例》对于举办者变更未做出任何限制，但前提是不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益。此外，现有民办学校（指2016年11月新民促法公布前的民办学校）的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。对于之后的民办学校能否获取变更收益，《条例》没有明确规定。
《条例》还规定，举办者为法人的，其控股股东和实际控制人应当符合法律、行政法规规定的举办民办学校的条件，控股股东和实际控制人变更的，应当报主管部门备案并公示。该等穿透核查的规定意味着此后不能通过间接转让的方式绕过监管。
(二) 关于收购兼并
《条例》删除了有关“集团化运作”的表述，只是明确任何社会组织和个人不得通过兼并收购、协议控制等方式控制实施义务教育的民办学校、实施学前教育的非营利性民办学校。但对于高中、高等教育阶段的非营利性民办学校，《条例》未予以限制，只是明确不得改变所举办或者实际控制的非营利性民办学校的性质，直接或者间接取得办学收益；也不得滥用市场支配地位，排除、限制竞争。该等规定相对于《送审稿》规定的“实施集团化办学的，不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校”而言，有所放宽。
(三) 关于在线教育
原《送审稿》规定实施学历教育的民办学校才需要办理办学许可，利用互联网技术在线实施培训教育活动、实施职业资格培训或者职业技能培训活动的机构，或者为在线实施前述活动提供服务的互联网技术服务平台，仅需取得相应的互联网经营许可，无需办学许可。
《条例》对此做了相应调整，不再区分类型，利用互联网技术在线实施教育活动的民办学校均应当取得相应的办学许可。与线下培训机构对于消防等场所安全要求比较高不同，线上教育取得办学许可的将更加强调网络数据安全、个人信息保护安全以及音视频内容的合法合规性。现有在线教育已经采取备案制，《条例》规定需要取得办学许可，在线教育的门槛将进一步提高，对于头部教育机构而言可能反而是利好。
(四) 关于校外培训
原《送审稿》规定设立招收幼儿园、中小学阶段适龄儿童、少年，实施与学校文化教育课程相关或者与升学、考试相关的补习辅导等其他文化教育活动的民办培训教育机构，应当由县级以上人民政府教育行政部门审批。设立实施语言能力、艺术、体育、科技、研学等有助于素质提升、个性发展的教育教学活动的民办培训教育机构，以及面向成年人开展文化教育、非学历继续教育的民办培训教育机构，可以直接申请法人登记，但不得开展第一款规定的文化教育活动。
《条例》未涉及有关校外培训的规定。可见，有关校外培训将仍沿用目前现有的校外培训整顿的严监管政策，包括2018年2月教育部办公厅等四部门《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》、2018年8月《关于规范校外培训机构发展的意见》（国办发〔2018〕80号文）、2018年11月《关于健全校外培训机构专项治理整改若干工作机制的通知》、2019年《关于规范校外线上培训的实施意见》等规定。目前网络更是传言近期国家将出台政策将进一步限制或禁止校内外学科类培训，为中小学生进一步减负，并降低家庭的教育成本。
五、PE基金介入民办教育行业的建议
随着《条例》出台，悬着三年的靴子终于落地，国家对于教育行业分类监管的思路基本已经全部落实。鉴于私募基金的资金有其资本属性，既有资本回报和退出需求，为此，建议：
1. 对于具有公益属性的义务教育、学前教育和非营利性民办学校，建议谨慎介入。
2. 重点关注职业教育、营利性民办高中和营利性民办大学、独立学院等领域。
3. 学科类校外培训（包括学科类在线教育）须谨慎，可关注素质类校外培训。
4. 教育科技等领域如重在“科技”，属于正常的科技类企业，应不受影响。
任何一个法律法规的出台，总会有利益受影响的少数群体。《条例》的部分新监管思路，对现有民办学校的运作模式就会存在不小的挑战，例如《条例》禁止了义务教育阶段的关联教育，但现有民办学校不少是从幼儿园到高中的全过程教育，例如港股上市公司枫叶教育等，是否需要剥离、如何处理将面临各种现实困难和压力。某种意义上，《条例》既是一个阶段的收尾，更是一个新阶段的开始，取决于我们从事教育投资行业的私募机构如何把握。
