2019年8月26日上午，第十三届全国人大常委会第12次会议在北京人民大会堂闭幕，会议表决通过了全国人大常委会关于修改土地管理法的决定。本次《土地管理法》修正案共计35条，修正后的新法将于2020年1月1日正式实施。

新法在坚持土地公有制不动摇、农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度基础上，充分总结了农村土地制度改革试点的成功经验，在农村土地制度改革、国土空间规划体系建设、永久基本农田保护、划分中央和地方土地审批权以及确立国家土地督察制度方面作出了重大改革和突破。其中，涉及农村土地制度改革的集体经营性建设用地入市、土地征收和宅基地管理相关条款作为本次修法的最大亮点，自人大常委会启动对《土地管理法》修正案审议以来，始终是社会各界关注的焦点。

在我国城镇化建设及乡村振兴战略实施进程中，现行农村土地制度与社会主义市场经济不相适应的问题日益凸显，近年来中央在深化改革、推进土地制度创新方面推行了一系列的试点改革措施，以求破解农村土地制度困局：

2014年12月，席大大总书记先后主持召开中央全面深化改革领导小组第七次会议和中央政治局常委会会议，审议通过《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，该文件从完善土地征收制度、建立农村集体经营性建设用地入市制度和改革完善农村宅基地制度三方面提出了突破性的意见，这充分凸显了中央打破农村土地体制机制桎梏、进行深化改革的决心；

2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在33个试点县行政区域内暂停实施土地管理法的5个条款、城市房地产管理法的1个条款。试点于2017年12月31日到期后，又经延期直至2019年12月31日。在此期间，包括成都市郫都区在内的各个试点地区的先进成果和经验得以总结和呈现，为土地管理法在农村土地制度层面相关条款的突破奠定了坚实基础；

2019年1月3日，中共中央国务院颁布《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，明确要求进一步深化农村土地制度改革，在修改相关法律的基础上，完善配套制度，全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革，加快建立城乡统一的建设用地市场。

正是得益于法律法规、中央政策的支持以及33个试点地区的勇于探索和大胆实践，为现阶段农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革积累了宝贵经验，也为土地管理法修改奠定了坚实基础。至此，《土地管理法》修正案得以尘埃落定，本文作者结合自身工作经验，试图从农村土地制度改革视角，对新法涉及集体经营性建设用地入市、宅基地管理及征收制度的条款进行初步解析。

2004年修订的《土地管理法》第四十三条和六十三条对集体土地的利用及流转作了限制性规定，即除乡镇企业破产兼并导致土地使用权依法发生转移外，农村集体经济组织以外的单位或者个人不得直接使用集体建设用地。只有在集体建设用地被征收为国有土地后，该土地才可以出让给其他单位或者个人使用。

我们认为，上述规定的本意在于保护农民赖以生存的土地能够始终用于农村、农业建设，保障农民始终具有基本的生产生活基础，但随着市场经济的不断发展，以及由此带来的农业农村发展新需求，该等规定的弊端也逐步凸显：一方面限制了集体建设用地的用途使得其价值无法合理体现，导致集体建设用地无法像国有建设用地同权同价同等入市，无法体现农村土地的财产权益价值；另一方面，在国有建设用地指标紧缺导致用地无法得到满足情况下，违法违规利用集体建设用地的问题开始滋生蔓延，“小产权房”日益普遍，由此引发的纠纷也逐步增多。

“堵而抑之，不如疏而导之”。在此背景下，新法在吸收总结33个试点区关于集体经营性建设用地入市的改革经验基础上，删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，并修改第63条，规定集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由单位或者个人直接使用。这一重大突破，结束了我国多年来的城乡建设用地二元体制，为建立城乡统一的建设用地市场、促进城乡要素的自由流动破除了制度障碍，是新法最大亮点。

修正案中涉及集体经营性建设用地入市的条款共计5条，调整如下：

一是删除了原法第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定；

二是通过修改第63条，明确了集体经营性建设用地入市的程序，同时明确，按照前款规定取得的集体建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，集体经营性建设用地的出租、出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。据了解，在《土地管理法》正式实施前，自然资源部将抓紧起草《集体经营性建设用地出让转让管理条例》，进一步明确集体经营性建设用地转让的具体实施程序、条件、方式等。值得关注的是，今年四月，中央印发《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，其中首次提出了“推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让”。我们认为，此次新法的出台为进一步探索落地该政策提供了法律空间。

三是通过新增第64条对集体经营性建设用地的用途进行严格限制。该条规定：“集体建设用地的使用者应当严格按照土地利用总体规划、城乡规划确定的用途使用土地。”据此，受让人取得土地使用权后应当严格按照规划确定的经营性用途使用土地，不得擅自改变使用用途。我们认为，新法第63条特别强调了可以入市流转的土地应当是工业、商业等经营性用途，那么，流转后土地当然不能用于建设住宅、私人会所等非经营性物业，这与前期改革过程中，相关政策反复强调不得将集体经营性建设用地用于房地产开发、别墅大院、私人庄园会所等要求相呼应。

四是通过修改第82条，加强了对土地入市范围、程序以及入市后使用用途的监管。该条款规定，对于擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设或未依照法定程序流转集体经营性建设用地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。我们认为该条传达了两层监管意图：一是除集体经营性建设用地以外的农村土地仍然不得流转用于非农建设；二是集体经营性建设用地必须依法依规流转，包括必须具备允许流转的条件（符合规划、确权登记）、履行相应的流转程序等。

五是在原65条（现新法第66条）新增第3款，明确集体经营性建设用地土地使用权的收回按照双方约定处理。现行《土地管理法》第65条规定，农村集体经济组织经原批准用地人民政府批准，在出现乡（镇）村公共设施和公益事业建设、不按照批准的用途使用土地的或、因撤销、迁移等原因而停止使用土地情形时，可以收回土地使用权。在此基础上，新法对该条增加了以下内容作为第三款：“收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。”对于修订后该条款的适用，我们认为，集体经营性建设用地使用权的出让系平等民事主体之间的民事法律关系，对于土地使用权的收回以及相关补赔偿事宜，双方合同有约定从约定，无约定的集体经济组织不得主张收回。但同时需要考虑的问题是，集体经营性建设用地作为农村土地的一种类型，当出现本条第一款规定的法定情形时，在出让合同没有约定的情况下，农村集体经济组织是否有权依据签署第一款之规定收回已出让的土地使用权？我们认为，首先，从立法意图上，全国人大常委会在关于《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案（草案）》的说明中关于集体经营性建设用地入市部分已指出“相关建设用地使用权的收回依照双方签订的书面合同办理”；其次，从操作层面上看，集体经营性建设用地使用权出让系平等民事主体之间的民事法律行为，在出让时无需政府审批，按照第一款关于收回时需要“农村集体经济组织经原批准用地人民政府批准”的规定，事实上没有适用的基础。基于上述分析，为避免双方后续因收回及补赔偿产生争议，实务中建议交易双方在土地出让合同中对集体经济组织收回土地使用权的情形做具体约定，明确收回土地使用权的条件、方式及抵偿附着物归属、补偿等内容。

新法第62条在总结33个试点地区关于宅基地利用、管理经验基础上，对农村宅基地制度进行了如下完善：一是在原来“一户一宅”基础上，增加了宅基地户有所居的规定；二是允许进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。三是下放宅基地审批权限，明确农村村民住宅建设由过去的县级人民政府审批调整为乡镇人民政府审批。

其中引起广泛关注的是关于自愿有偿退出宅基地、鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅的相关内容。对此我们有如下认识：

首先，虽然中央在2018年中央1号文件中提出了探索宅基地“三权分置”，且作为宅基地改革试点地区的山东禹城、浙江义乌和德清、四川泸县等结合实际，已形成了一些宅基地“三权分置”模式，但与集体经营性建设用地入市相比，宅基地改革试点尚未形成可复制、可推广的制度经验并且学界、实务界对“三权分置”的具体界定、权利实现方式等还未形成共识。鉴于此，全国人大常委会在关于《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案（草案）》的说明中指出，目前将宅基地“三权分置”直接确定为法律制度的条件还不成熟，需要在进一步试点探索、总结经验后再通过立法予以规范。党中央、国务院在2019年中央1号文件中也明确要求“稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见。研究起草农村宅基地使用条例。”基于上述司法以及政策背景，我们认为，虽然新法第62条提出了“鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅”，但具体如何“盘活利用”，在相关法规政策出台以及宅基地“三权分置”上升为法律制度前，各地应当结合国家及地方关于闲置宅基地的处理政策，审慎探索利用路径。

其次，从法律层面来看，虽然《土地管理法》并未直接禁止宅基地的流转，但依据原第63条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之规定，该类转让合同通常被认定为无效；从政策层面来看，国务院在2004年12月《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定“加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地”，明确否定了城镇居民购置宅基地的合法合规性。而政策法规层面的限制性规定并未能阻挡农村土地市场的巨大潜力，因城镇居民购买宅基地或宅基地上的房屋而形成的“小产权房”屡见不鲜。此次新法在宅基地制度方面的突破性规定可能为此类“小产权房”问题提供解决思路。需要特别说明的是，“小产权房”并不是一个法律概念，实务中有多种呈现形式，包括占用耕地违反建设的“商品房”、违反耕地保护以外用途管制的房产、符合用途管制但违反城乡规划的房产以及宅基地上合法房屋违反国家政策出售等，故对于其他类型“小产权房”的解决路径还需另行研究探讨。

本次修法对土地征收制度的修订主要体现在三方面：

一是缩小土地征收范围。新法第45条通过对土地征收的公共利益进行明确界定，将土地征收范围限制在因军事外交、政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程以及成片开发建设等六种情况。其中，为了避免政府扩大解释“成片开发建设”而滥用征地权，最终公布的修正案相较一审、二审草案增加了“经省级以上人民政府批准”这一限制性规定。

二是规范土地征收程序。建立了征收土地现状调查和社会稳定风险评估机制；必要时政府组织召开听证会，保障被征地农民的知情权、参与权、监督权和话语权；将批后公告改为批前公告，且在与农民签订补偿协议后才能提出征地申请，办理征地审批手续。

三是完善了被征地农民的保障机制。新法首次在法律层面明确土地征收补偿以保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为基本原则。在补偿标准上，新法第48条规定，土地补偿费、安置补助费标准根据区片综合地价确定，改变了过去以征收土地原用途来确定土地补偿、以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法。另外，在补偿内容上，新法在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿基础上增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，使被征地农民的利益得到更加合理、多元的保障。

农村土地制度改革是关系国计民生、牵一发而动全身的重要制度。此次修法，将集体经营性建设用地入市、宅基地管理、土地征收方面的制度创新经验及时上升为法律制度，充分展现了中央在破除城乡二元土地制度上的决心和魄力，对全面实现乡村振兴和城乡融合发展具有重要意义。目前，距离新《土地管理法》正式实施尚余4个月时间。我们希望，在新法正式实施前，细化落实农村土地制度改革的配套规章制度能够得以制定出台，保障新法的正确有效实施；同时也期盼，通过农村土地制度深化改革取得的最新成果能够尽快上升为法律规定，使得城乡融合发展的体制机制得以进一步完善。

改革之路，道阻且长；久久为功，行则将至。