历史沿革的合规性是境内首次公开发行并上市（以下简称“IPO”）审核关注的常规问题，随着国有资本投资平台更多地参与投资拟上市公司以及国有控股做市商投资的新三板企业申请IPO的增多，越来越多地会在项目上碰到国有参股企业历次股本变动需履行哪些国资监管程序的问题。本文旨在结合相关法律法规以及近期申报的IPO案例就该问题分析如下，以供参考。
一、法律法规
目前的国资监管相关法律法规中，主要对上市公司国有股权的监督管理有特别规定，对于非上市公司股份有限公司的监督管理没有详细具体的特别规定。而对于没有例外规定的情形，是否需适用一般规定履行国资监管程序，有待厘清。
(一) 是否需履行国资审批程序
1.《企业国有资产交易监督管理办法》
根据《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部令第32号，以下简称“32号令”）第三条的规定，企业国有资产交易行为包括：（一）履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为；（二）国有及国有控股企业、国有实际控制企业增加资本的行为，政府以增加资本金方式对国家出资企业的投入除外；（三）国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为。
据此，对于国有参股企业，持有其股权的国有控股企业、国有实际控制企业转让出资或增加资本应适用32号令履行相关审批程序，其他股东转让出资或增加资本无需履行国资审批程序；国有参股企业再投资企业的相关股权变动无需适用32号令。
2. 其他规定
根据《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例（2019修订）》的规定，国有参股企业纳入国资监管范畴，国有资产监督管理机构决定其所出资企业（包括参股）的国有股权转让，国有资产监督管理机构派出的股东代表、董事，应当按照国有资产监督管理机构的指示在相关股东会、董事会发表意见、行使表决权；对于企业改制、合并、分立、增加或者减少注册资本、发行债券、投资、分配利润以及解散、申请破产等重大事项，仅明确国有独资企业、重要的国有控股企业的相关情形需由履行出资人职责的机构决定、报请有关政府部门批准。
据此，对于国有参股企业，国有股东的国有股权转让由国有资产监督管理机构决定，国有参股企业与国有股东无关的改制、合并、分立、增资、减资等重大事项不涉及国资监管审批。
(二) 是否需履行国资评估备案程序
1. 一般规定
2020年10月发布的《国有资产评估管理办法》（征求意见稿）第二条第二款规定：本办法所称国有单位，是指政府部门、机构、事业单位，国有及国有控股企业、国有实际控制企业、政府投资基金等国有资产产权持有单位。征求意见稿没有将国有参股企业列举在内，但在2020年11月发布的《国有资产评估管理办法》（2020修订）中删除了该条款，继续沿用了国有资产占有单位的表述，且未对“国有资产占有单位”进行明确定义。
根据《企业国有资产评估管理暂行办法》的规定，各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业（以下统称所出资企业）及其各级子企业（以下统称企业）涉及的资产评估，适用本办法。企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；（三）合并、分立、破产、解散；（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务；（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产；（十一）接受非国有单位以非货币资产出资；（十二）接受非国有单位以非货币资产抵债；（十三）法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。
据此，国有参股企业的股改、国有股东因股权转让或参与增减资造成的股权比例变动、未参与增减资被动造成的国有股东股权比例变动以及其他非国有单位以非货币资产出资都应进行评估，并履行评估备案程序。但国有参股企业不属于国有股东，其再投资企业的相关持股变动应不适用该等规定。
2. 特殊规定
(1) 关于上市公司股份转让定价的特殊规定
根据《上市公司国有股权监督管理办法》的规定，通过交易系统转让国有股东所持上市公司股份，在达到一定比例的情形下应报国有资产监督管理机构审核批准，对于未达到比例或数量的股份转让由国家出资企业负责管理；上市公司国有股权变动应当根据市场公开交易价格、可比公司交易价格、每股净资产值等因素合理定价。
根据《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》的规定，金融企业有下列情形之一的，对相关的资产可以不进行资产评估：……（四）上市公司可流通的股权转让。
(2) 关于挂牌公司股份转让定价的特殊规定
根据《全国中小企业股份转让系统交易规则》的规定，全国中小企业股份转让系统的交易采用无纸化的公开交易形式，或经中国证监会批准的其他交易形式；交易可以采取做市交易方式、集合竞价交易方式、连续竞价交易方式以及中国证监会批准的其他交易方式。
根据《中华人民共和国法》第三十七条的规定，公开发行的，应当在依法设立的交易所上市交易或者在国务院批准的其他全国性交易场所交易。
据此，全国中小企业股份转让系统属于公开转让的全国性交易场所，虽然关于新三板挂牌公司的国有股权转让无具体特殊规定，从交易性质来判断，通过全国中小企业股份转让系统进行的做市交易、集合竞价交易、连续竞价交易、协议转让交易等应该可以参照适用《上市公司国有股权监督管理办法》的规定，根据市场公开交易价格定价。
(三) 是否需办理国有产权登记
1. 一般规定
根据《企业国有资产产权登记管理办法》的规定，国有企业、国有独资公司、持有国家股权的单位以及以其他形式占有国有资产的企业，应当依照本办法的规定办理产权登记。
根据《国家出资企业产权登记管理暂行办法》的规定，国家出资企业、国家出资企业（不含国有资本参股公司）拥有实际控制权的境内外各级企业及其投资参股企业，应当纳入产权登记范围。国家出资企业所属事业单位视为其子企业进行产权登记。
据此，国有参股企业应当纳入产权登记范围，但国有参股企业再投资企业不用办理产权登记。
2. 特殊规定
根据《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》的相关规定，以下类型的股权可不进行产权登记：（一）金融机构依法行使债权或担保物权而受偿于债务人、担保人或第三人，以及因开展受托理财等正常经营业务所形成的股权资产，不属于产权登记的范围，但要按相关规定做好内部登记和处置工作。（二）以交易为目的持有的股权，不在长期股权投资项下核算的，不进行产权登记。当持有目的改变后，应当及时按规定办理产权登记。
根据《财政部关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》（财金[2014]31号）的相关规定，国有金融企业开展直接股权投资，应当加强项目投后管理，充分行使股东权利，通过向被投资企业提供综合增值服务，提高企业核心竞争力和市场价值。进行直接股权投资所形成的不享有控股权的股权类资产，不属于金融类企业国有资产产权登记的范围，但国有金融企业应当建立完备的股权登记台账制度，并做好管理工作。
(四) 是否需办理国有股东标识
1. 一般规定
根据《上市公司国有股东标识管理暂行规定》的规定，本规定所称上市公司国有股东，是指持有上市公司股份的国有及国有控股企业、有关机构、部门、事业单位等。国有资产监督管理机构应当在国有控股或参股的股份公司相关批复文件中对国有股东作出明确界定，并在国有股东名称后标注具体的国有股东标识。
根据《上市公司国有股权监督管理办法》的规定，本办法所称国有股东是指符合以下情形之一的企业和单位，其账户标注“SS”：（一）政府部门、机构、事业单位、境内国有独资或全资企业；（二）第一款中所述单位或企业独家持股比例超过50%，或合计持股比例超过50%，且其中之一为第一大股东的境内企业；（三）第二款中所述企业直接或间接持股的各级境内独资或全资企业。不符合本办法规定的国有股东标准，但政府部门、机构、事业单位和国有独资或全资企业通过投资关系、协议或者其他安排，能够实际支配其行为的境内外企业，账户标注为“CS”。
据此，国有参股的股份公司，即使国有股东持股比例很低，在IPO过程中也涉及办理国有股东标识。
2. 关于合伙企业的特殊规定
根据《上市公司国有股权监督管理办法》第七十八条的规定，国有出资的有限合伙企业不作国有股东认定，其所持上市公司股份的监督管理另行规定。
据此，公司在上市申请过程中，有限合伙企业股东不用申请国有股标识；但其他国资监管规定并未对“有限合伙企业”进行特殊规定，国有控股或控制的有限合伙企业仍应适用相关规定履行国资监管审批及评估备案程序等。
3. 关于国有做市商的特殊规定
根据《全国中小企业股份转让系统挂牌条件适用基本标准指引》的规定，国有企业应严格按照国有资产管理法律法规的规定提供国有股权设置批复文件，但因客观原因确实无法提供批复文件且符合以下条件的，在公司和中介机构保证国有资产不流失的前提下，可按以下方式解决：……公司股东中存在为其提供做市服务的国有做市商的，暂不要求提供该类股东的国有股权设置批复文件。
根据《全国中小企业股份转让系统挂牌业务问答——关于挂牌条件适用若干问题的解答（二）》申请挂牌公司涉及国有控股或国有参股情形，如无法提供国资主管部门出具的股权设置批复文件的，在中介机构明确发表公司不存在国有资产流失的意见的前提下，可按以下方式解决：……（四）对国有做市商暂不要求其提供国资或财政部门的批复文件。针对做市商不以长期持有或参与公司经营为目的，公司不再做市后，其所持有挂牌公司也将转入公司自营账户中的情形，不要求其提供国资或财政部门批复文件。
据此，基于国有做市商交易的特殊性，全国中小企业股份转让系统的相关规则对于国有做市商是否需适用国资监管相关规定是有例外规定的。
二、参考案例
(一) 国有股东投资国有参股企业及历次股权比例变化是否需履行国资监管程序的相关案例
1. 力芯微（688601）2021年6月28日上市
《k8凯发天生赢家·一触即发律师（南京）事务所关于无锡力芯微电子股份有限公司首次公开发行并在科创板上市之补充法律意见书（一）》一、《第一轮问询函》之1.（4）涉及国有股东历次股权变动是否经有权机关批准，法律依据是否充分，履行的程序是否合法，并请提供江苏省人民政府办公厅关于《确认无锡力芯微电子股份有限公司历史沿革及股权界定事项合规性的函》；……
回复：
经办律师核查了发行人《工商档案》、国有股东公司章程及会议决议、历次股权变动涉及的评估备案及主管机关确认文件，同时对上述两名国有股东进行了访谈，无锡创投在300万元以下（含300万元，2004年6月12日及以后）或1,000万元以下（含1,000万元，2005年6月18日及以后）的对外投资审批由董事长签字后生效，高新创投的董事会有权决定其经营计划和投资方案。
涉及上述两名国有股东的历次股权变动已经有权机关或机构审批，并执行了必要的评估、备案程序，具体情况如下：
2017年4月17日，江苏省人民政府办公厅出具了《省政府办公厅关于确认无锡力芯微电子股份有限公司历史沿革及股权界定事项合规性的函》（苏政办函[2017]31号），确认“无锡力芯微电子股份有限公司历史沿革及股权界定事项履行了相关程序，并经主管部门批准，符合国家法律法规和政策规定”。
2. 楚天龙（003040）2021年3月22日上市
《中信股份有限公司关于公司首次公开发行并上市之发行保荐工作报告》 二、尽职调查过程中发现的主要问题及处理情况4、关于历史沿革
（4）2017年6月，郑州东方一马将其持有的楚天龙有限24.00%股权转让给康佳集团，转让价格为7元/股，后2017年10月、2018年10月因发行人进行增资康佳集团持有发行人股份被稀释至21.95%。请说明康佳集团受让楚天龙股权及后续持股发生变动是否履行必要的决策审批程序，是否符合法律法规、公司章程及相关上市公司监管和信息披露要求，是否需取得外部国资主管部门审批，是否需履行评估、备案手续，国有资产出资相关程序是否合法合规，是否存在国有资产流失。
回复：
1）康佳集团受让楚天龙股份的决策审批程序
2017年6月29日，康佳集团召开第八届董事局第三十一次会议，审议通过《关于投资楚天龙公司的议案》。就该次投资，康佳集团委托中天运会计师事务所（特殊普通合伙）山西分所出具了审计报告；委托沃克森（北京）国际资产评估有限公司（以下简称“沃克森”）对楚天龙的全部股东权益进行了评估，沃克森于2017年4月21日出具了《康佳集团股份有限公司拟对外投资涉及广东楚天龙智能卡有限公司的股东全部权益评估报告》（沃克森评报字【2017】第0675号，以下简称“《评估报告》”），此外，康佳集团已就该次投资办理了国有产权登记。经核查，康佳集团已向华侨城集团报送该次投资的《评估报告》，评估机构是华侨城集团认可的资产评估机构，华侨城集团对该《评估报告》的内容无异议。
2）康佳集团对发行人后续增资是否履行了必要的国资审批程序
根据康佳集团及其国资主管部门分别出具的《确认函》，康佳集团就楚天龙2017年9月的增资行为、2018年12月的增资行为均办理了国有产权变更登记。鉴于楚天龙系我单位对外投资的国有参股企业，且《中华人民共和国企业国有资产法》、《企业国有资产监督管理暂行条例》及《企业国有资产评估管理暂行办法》等国有资产管理法律法规并未规定国有参股企业增资需履行评估与评估报告备案程序，楚天龙无需就上述两次增资分别履行评估与评估报告备案程序。楚天龙的上述两次增资合法、有效。”
综上，康佳集团就发行人后续增资事项进行了国有产权变更登记，相关程序合法、有效，不存在国有资产流失的风险。
3. 明冠新材（688560）2020年12月14日上市
《北京国枫律师事务所关于明冠新材料股份有限公司申请首次公开发行并在科创板上市的补充意见书之（一）》 三、关于股东——中泰资本及中泰创投（《第一轮问询函》问题 3.1、3.2）
3.1 招股说明书披露，中泰创投持有发行人的股份为国有股，中泰资本及中泰创投均为中泰股份有限公司的全资子公司。根据律师工作报告，2011年11月，中泰资本通过增资成为发行人股东。后续发行人股东增资，中泰资本未同比例增资导致其持股比例下降。2020年2月26日，中泰资本将其持有的明冠新材6.91%的股份转让给中泰创投。
请发行人说明：中泰资本入股、后续未同比例增资导致持股比例下降及向中泰创投转让股份是否已履行必要程序。请发行人律师核查并发表意见。
3.2 招股说明书披露，2020年2月26日，中泰资本将其持有的明冠新材6.91%的股份转让给中泰创投。请保荐机构及发行人律师结合《审核问答（二）》第 2 问的规定进行核查并发表意见。
回复：
（一）关于中泰资本入股发行人、持股期间发行人历次增资及转让股份所履行的审批程序
1．中泰资本针对入股发行人及发行人后续增资事项所履行的审批程序
根据中泰资本入股明冠有限时中泰资本所适用的公司章程第34条的规定，董事会有权审议批准单笔投资金额超越公司投资决策委员会权限的投资项目；根据中泰资本当时有效的《投资决策委员会工作规则》第7条的规定，投资决策委员会拥有对单笔投资金额在3,000万元（含）人民币以下的投资项目的最终审批权。因此，中泰资本向明冠有限增资2,000万元的投资事项在中泰资本投资决策委员会以及董事会决策权限范围内。
根据中泰的确认及中泰资本提供的投资决策委员会决议、董事会决议，中泰资本投资入股明冠有限已履行了中泰资本的投资决策委员会及董事会审议程序；根据发行人的工商档案及股东大会会议文件，中泰资本入股明冠有限及持股明冠有限／发行人期间，明冠有限/发行人就公司增资事项按照《公司法》《公司章程》规定履行了股东（大）会审议程序并以特别决议审议通过。
据上，经办律师认为，中泰资本入股明冠有限及其后明冠有限/发行人其他股东进行增资导致中泰资本的持股比例下降时，中泰资本及明冠有限/发行人所履行的审批程序符合《公司法》《企业国有资产法》及各自公司章程的规定。
（二）1．中泰资本入股及后续未同比例增资导致持股比例下降未履行资产评估程序
根据发行人的工商档案及发行人、中泰资本的确认，2011年11月，中泰资本向明冠有限增资2,000万元，其中767.19万元计入注册资本，其余1,232.81万元计入资本公积，持股比例为7.26%；中泰资本本次投资事项未按照《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条的规定作为“收购非国有单位的资产”对明冠有限进行资产评估。
根据发行人的工商档案，中泰资本持股明冠有限/发行人期间，明冠有限/发行人发生增资时，中泰资本未同比例增资导致持股比例下降，未对明冠有限/发行人进行资产评估。在前述期间，明冠有限/发行人为中泰资本的参股公司；《企业国有资产评估管理暂行办法》第二条对适用该办法的企业类型作出了规定，但未明确“各级子企业”是否包括参股公司。
《山东省国资委关于产权管理下放事项有关问题的通知》第九条规定：“国有及国有控制企业应当按照《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国资委令第 12 号）等规定对相关资产进行评估。经省政府或省国资委批准的经济行为涉及的资产评估项目由省国资委负责核准或备案；经省管企业及其各级控制企业批准的经济行为涉及的资产评估，由省管企业负责备案。市级企业的资产评估项目管理权限，由各市国资监管机构根据实际制定具体规定。”前述相关主体和事项不在《山东省国资委关于产权管理下放事项有关问题的通知》规定需要进行资产评估的主体和事项范围之列。
中泰于2020年6月30日出具《关于中泰创业投资（深圳）有限公司持有明冠新材料股份有限公司股权历史沿革的确认函》（以下简称《确认函》），确认中泰作为山东省省管企业，依法管理下属公司所涉国有资产评估及备案的有关事宜；2011年11月，中泰资本投资入股明冠有限履行了必要的审批程序，该事项无需履行评估备案程序；明冠有限/发行人作为国有参股公司发生的历次增资均按照《公司章程》的规定履行了股东大会审议程序，中泰资本作为国有股东出席了明冠有限/发行人审议历次股权变动事项的股东大会并行使了表决权，符合国有资产管理相关法律规定，前述增资事项无需履行评估备案程序。
综上所述，经办律师认为，在中泰资本入股明冠有限、其后明冠有限/发行人发生增资及中泰资本转让发行人股份等事项中，明冠有限/发行人未履行资产评估程序，已得到中泰资本及中泰创投的上级股东即省属企业中泰的书面确认；中泰资本将持有发行人股份转让给中泰创投依法可以不对发行人进行资产评估。
4. 瑞鹄模具（002997） 2020年9月3日上市
《北京市竞天公诚律师事务所关于公司首次公开发行人民币普通股并上市的补充法律意见书（一）》二、规范性问题11：请补充说明发行人历史上股权转让、增资等事项，涉及国有股东的情况下，是否履行了完备的法律程序（包括但不限于评估、审批、进场、招拍挂等），是否符合当时有效的法律法规文件的规定，是否符合当地的政策及取得了有权部门的批准或备案。请保荐机构、律师就发行人历史沿革中涉及国有股东的变动是否合法合规论证说明并发表总结性的意见。
（一）发行人历史上涉及国有股东的股权转让、增资等事项履行的法律程序及合规性
经经办律师查验发行人及其股东的工商档案，并根据芜湖市人民政府于 2019年4月30日出具的《芜湖市人民政府关于瑞鹄汽车模具股份有限公司历史沿革有关事项的确认》，瑞鹄有限自2002年3月设立之日起至2011年12月22日期间，最终股东均为自然人，不属于国有控股或参股企业；自2011年12月23日起，因控股股东奇瑞科技变更为国有控股公司，瑞鹄有限亦自2011年12月23日起变更为国有控股公司；自2014年12月19日起，因奇瑞科技将其所持公司55%股权转让给宏博科技，瑞鹄有限自此由国有控股公司变更为国有参股公司。
2018年3月瑞鹄模具通过向泓石汇泉定向发行270万股股份的方式实施增资，增资完成后国有股东奇瑞科技的持股比例相应降低。奇瑞科技放弃参与本次增资，就此事项，奇瑞科技控股股东奇瑞控股根据芜湖市国资委的相关授权，于 2017年12月22日出具《关于对瑞鹄汽车模具股份有限公司增资的批复》（奇瑞控股字[2017]16号），同意奇瑞科技放弃参与本次增资。
因本次增资涉及非上市公司国有股东股权比例变动，根据《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令[2005]第12号）及《安徽省企业国有资产评估管理暂行办法》等的相关规定，须对瑞鹄模具进行评估，评估结果需经国资监管部门备案。中水致远于2018年2月10日出具《瑞鹄汽车模具股份有限公司拟增资扩股项目资产评估报告》（中水致远评报字[2018]第 020024 号），对瑞鹄模具截至评估基准日2017年11月30日的股东全部权益进行了评估。根据该资产评估报告，截至2017年11月30日，瑞鹄模具经评估的净资产值为76,900万元。奇瑞控股根据芜湖市国资委的相关授权，对该资产评估结果进行了备案，并出具了《国有资产评估项目备案表》。前述资产评估及评估备案程序符合《企业国有资产评估管理暂行办法》（国务院国有资产监督管理委员会令[2005]第12号）、《安徽省企业国有资产评估管理暂行办法》及芜湖市国资委的相关规定。就本次增资事项，芜湖市人民政府于2019年4月30日出具《芜湖市人民政府关于瑞鹄汽车模具股份有限公司历史沿革有关事项的确认》，确认：本次增资履行了国有资产审批手续，未造成国有资产流失，不存在纠纷或潜在纠纷。
5. 芯源微（688037） 2019年12月16日上市
《关于沈阳芯源微电子设备股份有限公司首次公开发行A股并在科创板上市的律师工作报告》7.2.3 发行人历次股权变动的瑕疵及其规范 2、增资未履行国资监管审批程序
发行人针对股本变动过程中涉及的国资监管机构审批瑕疵事项进行了补充核查并报国资监管机构进行了确认，具体如下：
2019年5月24日，发行人的国资监管机构中科院沈阳自动化研究所出具《关于沈阳芯源微电子设备股份有限公司历史沿革相关事项请示的确认意见》，确认2002年芯源半导体设立及设立后于2012年8月、2015年1月、2015年12月、2017年8月的增资行为符合当时国有资产管理的实际情况，已履行法定程序，没有造成国有资产流失，没有侵占或损害国有股东利益。
此外，发行人股东科发实业的国资监管机构辽宁省国资委、发行人股东国科投资的国资监管机构中国科学院控股有限公司、发行人股东沈阳科投的国资监管机构沈阳市国资委亦分别出具《确认意见》，确认其投资发行人及后续股权比例变动符合当时国有资产管理的实际情况，履行了法定程序，符合国有资产监管的要求，没有侵占股东利益。
基于上述，经办律师认为，发行人股本变动过程中部分增资、股权转让事项未履行国资监管机构审批程序，鉴于该等国有股东增资入股、购买股权入股发行人进行了评估、备案，相关经济行为实际参照评估结果确定交易价格，实质上没有损害国有股东利益，且国资监管机构已对该等瑕疵事项予以确认，因此，发行人股本变动过程中部分增资、股权转让事项未履行国资监管机构审批程序不会对本次发行构成实质性法律障碍。
6. 华熙生物 （688363）2019年10月16日上市
《关于华熙生物科技股份有限公司首次公开发行并在科创板上市的律师工作报告》七、发行人的股本及演变
17、关于华熙有限国有股权变动有关事项
经办律师注意到，华熙有限 2008 年 6 月及 2009 年 6 月有两次增资且导致了国有合作方山东生化的出资比例变动。
根据《企业国有资产评估管理暂行办法》第六条：“企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：…（四）非上市公司国有股东股权比例变动…”；第二十二条：“企业进行与资产评估相应的经济行为时，应当以经核准或备案的资产评估结果为作价参考依据；…”。华熙有限为国有参股企业，《企业国有资产评估管理暂行办法》的上述规定对公司增资具有约束力。但是，华熙有限进行上述两次增资时，公司的企业类型为中外合作经营企业，公司合作各方享有的公司权益系依据各方签署的合作合同及公司章程的相关约定，而并非按各方的出资比例确定。福瑞达集团在华熙有限中享有的出资及权益与通常情况下有限责任公司股东所持有的“股权”存在一定的差异，其经济实质更加类似于固定收益的债权类权益或优先股类别的权益。……上述约定符合《中外合作经营企业法》第二条及第十一条等相关规定。即使外方增资导致福瑞达集团出资比例降低，也并未导致其实际权益产生任何变化。该两次增资未削弱国有合作方福瑞达集团在华熙福瑞达中的表决权和决策权，实际上是在福瑞达集团合作条件与权利不变的基础之上，加重了其他合作方（就2008年6月增资而言系Valuerank和Farstar，就2008年6月增资而言系勤信）应尽的义务。
综上，经办律师认为：华熙有限2008年6月及2009年6月进行的两次导致国有合作方出资比例变动的增资行为，虽然未依据《企业国有资产评估管理暂行办法》的相关规定进行评估及核准程序，未以资产评估结果作为增资的定价参考依据，但已经根据《关于设立中外合作经营企业山东福瑞达生物化工有限公司之中外合作经营企业合同》履行了相应的审批程序，且根据公司《关于设立中外合作经营企业山东福瑞达生物化工有限公司之中外合作经营企业合同》和《公司章程》的相关约定，上述增资行为并未对福瑞达集团享有的公司权益造成任何影响，不存在侵害国有合作方权益或造成国有资产流失的情形，亦未发生任何争议、纠纷或带来其他任何不利影响，合法、有效。
7. 三角防务（300775） 2019年5月21日上市
《西安三角防务股份有限公司设立以来股本演变情况的说明及其董事、监事、高级管理人员的确认意见》
2015年3月，三角有限第六次增资时公司为国有参股企业，鹏辉投资向公司增资造成公司国有股权比例发生变动；2015年6月，三角有限第七次增资时公司为国有参股企业，增资造成公司国有股东持股比例发生变动；2016年2月，发行人第一次增资时，公司为国有参股企业，增资涉及国有股东陕航资产对公司增资，同时造成公司其他国有股东持股比例发生变动。
根据《企业国有资产评估管理暂行办法》的相关规定，上述增资应对发行人资产进行评估并备案。发行人上述增资未履行对发行人资产进行评估并备案的程序，在履行国有资产管理程序上存在瑕疵。
2017年3月9日，西安市国资委出具市国资函[2017]10号《关于确认西安三角防务股份有限公司国有股权出资及变动情况的函》，确认本次增资的程序瑕疵不构成三角防务在国有资产管理方面的重大违法违规，也不存在国有资产流失。2018年1月2日，陕西省人民政府国有资产监督管理委员会出具陕国资产权函[2018]1号《关于确认西安三角防务股份有限公司国有股权出资及变动情况的函》，对西安市国资委出具的市国资函[2017]10号《关于确认西安三角防务股份有限公司国有股权出资及变动情况的函》表示无异议并予以确认。
(二) 国有股东通过全国中小企业股份转让系统进行交易是否需履行国资监管程序的相关案例
1. 力源科技（688565） 2021年5月13日上市
《关于浙江海盐力源环保科技股份有限公司首次首次公开发行并在科创板上市的补充法律意见书（一）》六、《审核问询函》之问题6、关于国有股东
根据申报材料，发行人共有3家国有法人股东，分别是首正泽富、东兴、开源。国有股份股东标识管理目前正在申请办理中。
请发行人说明：（1）国有股东入股背景，国有股东投资发行人履行的程序是否合法合规；（2）国有股东标识管理办理的进展，是否完成国有权益登记。
请发行人律师核查并发表意见。
回复：
（一）国有股东入股背景，国有股东投资发行人履行的程序是否合法合规
根据《国务院国有资产监督管理委员会关于施行
（二）2、是否完成国有权益登记
首正泽富、东兴、开源、粤开持有的公司系各自通过股转系统由二级市场交易形成，属于首正泽富、东兴、开源、粤开通过对非上市公众公司股权进行的不以长期持有为目的、非控股财务投资的行为，不属于《国家出资企业产权登记管理暂行办法》《国有金融资本产权登记管理办法（试行）》和《财政部关于进一步明确国有金融企业直接股权投资有关资产管理问题的通知》规定的需要国有资产产权登记的情形，上述股东无需办理国有权益登记手续。
2. 瑞联新材（688550） 2020年9月2日上市
《关于西安瑞联新材料股份有限公司首次公开发行人民币普通股的补充法律意见书（一）》二. 《首轮问询函》问题 2.关于股本及股权结构
2.2 根据申报材料，发行人多次国有股权变动存在未履行评估程序等瑕疵。请发行人律师核查公司历次国有股权变动是否导致国有资产流失、是否存在纠纷或潜在纠纷。请发行人提交有权机关确认文件备查。请发行人律师核查确认主体是否具有法定权限，并提供依据。请发行人披露有权部门关于改制程序的合法性、是否造成国有资产流失的意见。
2016年10月，陈一飞通过新三板市场协议转让将50万股股份转让至华融创新；2016年12月，华融创新通过新三板市场协议转让将50万股股份转让至制德鼎盛。
2018年3月26日，华融创新出具《确认函》，确认华融创新系由中国华融资产管理股份有限公司通过其全资控股的华融致远投资管理有限公司控股的一家从事投资管理、受托资产管理等业务的公司，中国华融资产管理股份有限公司系一家经国务院批准，由财政部、中国人寿保险（集团）公司共同发起设立的国有大型非银行金融企业。华融创新本次投资瑞联新材的行为未超出其董事长的获授权范围，是华融创新有权限处置之行为，且已经其董事长审批通过，合法并已有效完成；股份受让价格合理；华融创新不会就前述股份转让事项向有关部门提出任何异议；前述投资行为不存在国有资产流失、损害第三方合法权益以及违反国有资产管理的有关法律法规的情形。
经办律师认为，华融创新本次受让股份已得到其获授权人士的批准，通过新三板网上交易委托系统完成，相关程序合法合规，不涉及国有资产或集体资产流失。
3. 天准科技（688003） 2019年7月22日上市
《浙江六和律师事务所关于苏州天准科技股份有限公司首次公开发行并在科创板上市的律师工作报告》七、发行人的股本及其演变（三）六和律师认为涉及公司股本演变需要说明的事项
2、关于公司股本演变中涉及国有资产相关事项的说明
（2）关于天准科技增资时未进行评估和未进行资产评估项目备案的说明
天准科技进行增资时，未进行评估和未进行资产评估项目备案的情形出现在以下时点：①2015年4月，天准科技申请在股转系统挂牌并公开转让，同时定向发行，天准科技股本增加至6,550万元，由东吴认购新增股份150万股，价格为13.8元/股，科技城创投放弃同比例增资，因此引起科技城创投国有股权比例变动。②2015年10月，天准科技股本增加至6,580万元，由中金公司认购新增股份30万股，价格为18元/股，科技城创投放弃同比例增资，因此引起科技城创投国有股权比例变动。③2015年12月，天准科技股本增加至6,830万元，由4名新股东认购新增股份250万股，价格为21元/股，科技城创投放弃同比例增资，因此引起科技城创投国有股权比例变动。④2017年9月，天准科技股本增加至14,000万元，由4名新股东认购新增股份340万股，价格为12.5元/股（本次价格低于前次增资价格系因2016年6月天准科技进行权益分派向全体股东每10股转增10股而发生除权事项），科技城创投放弃同比例增资，因此引起科技城创投国有股权比例变动。
六和律师认为，发行人股本演变中部分增资过程未履行评估及资产评估项目备案程序，不符合国有资产评估管理的相关规定，但股转系统系经国务院批准设立的全国性交易场所，发行人的上述历次增资均在股转系统挂牌时及挂牌期间按照股转系统定向发行的相关规则进行，增资主体均以货币形式出资，不存在以非货币资产出资的情形，且历次增资的价格均高于当时天准科技的每股净资产价值，具有较高的公允性。发行人股本演变中部分增资过程未履行评估及资产评估项目备案程序的情形，不会对本次发行上市构成实质性障碍。
4. 凯盛新材（839711）新三板已摘牌，创业板已申报
《北京国枫律师事务所关于山东凯盛新材料股份有限公司申请首次公开发行并在创业板上市的补充法律意见书之一》 二、历史沿革及股本变动相关问题（《问询函》问题2）
问题：“（5）披露，发行人股东中红塔创新投资股份有限公司、西南、红塔股份有限公司等3户股东为国有股份持有人，请披露上述股东入股背景、原因、入股价格及公允性，是否履行规定的审批备案程序；”
回复：
（一）入股背景、入股价格等情况
经查阅发行人登记资料及红塔创新、西南、红塔出具的说明、提供的资料、调查表并经查阅，红塔创新、西南系发行人于2019年11月通过定价发行股份引入的股东，西南认购股份系为发行人上市做准备，认购股份作为做市库存股。红塔创新系作为财务投资人入股。红塔所持发行人股份系于2019年12月通过新三板二级市场交易购买，系为发行人做市准备，购买股份作为做市库存股。红塔创新、西南、红塔入股价格为14元/股，入股价格系综合考虑了宏观经济环境、发行人所处行业、成长性、市盈率、每股净资产、二级市场情况等因素后最终确定。
（二）入股履行的程序
根据红塔创新出具的说明、提供的投资决策委员会2019年第十二次会议决议（一），经投资决策委员会决策通过，红塔创新认购发行人定向发行的股份，其确认已履行的程序符合国有资产管理的规定，以及其内部管理制度的规定，合法、有效。
根据西南出具的说明、提供的《关于凯盛新材提供做市报价服务的议案》的内部审批决策流程文件，经做市业务委员会决策通过，西南为发行人提供做市报价服务并认购发行人定向发行的股份，其确认已履行的程序符合国有资产管理的规定，以及其内部管理制度的规定，合法、有效。
根据红塔出具的说明、提供的《做市业务决策意见书》[红塔证做字（2019）第03号]投资决策委员会2019年第十二次会议（一），经投资决策委员会决策通过，红塔为发行人提供做市报价服务并从新三板二级市场收购发行人的股份，其确认已履行的程序符合国有资产管理的规定，以及其内部管理制度的规定，合法、有效。
据此，经办律师认为，红塔创新、西南、红塔入股价格公允，已履行规定的审批程序。
5. 天力锂能（833757）创业板已申报
《新乡天力锂能股份有限公司首次公开发行并在创业板上市招股说明书（申报稿）》
1、投资程序
……2019年11月，淮北建投认购公司发行的股份1,000,000股，认购价格为19.50元/股。淮北建投为国有独资公司，唯一股东为淮北市人民政府国有资产监督管理委员会。根据《淮北市国有资产管理委员会议事规则》规定，“市国有资产管理委员会会议审议的主要内容：……4.企业年度投融资计划外单项融资5亿元及以上和单项投资2000万元及以上的项目方案”。2019年11月4日，淮北建投出具说明确认淮北建投董事会已审议通过出资1,950万元认购天力锂能新增股份100万股。……
2、退出程序
2020年5月11日，淮北市世诚资产评估事务所（特殊普通合伙）出具《评估报告》（淮世诚评报字[2020]015号），确认于评估基准日2020年3月31日，淮北建投持有的天力锂能100万股股份市场价值为1,989万元。2020年6月16日，淮北建投将所持有的全部天力锂能100万股股份转让给淮北创业基金，交易价格为19.89元/股。
3、关于国有股东股权变动存在的程序瑕疵及影响
淮北建投持有公司股份及退出过程中，国有股权变动存在一定的程序瑕疵，具体如下：
（1）淮北建投入股天力锂能未履行评估备案程序
根据《企业国有资产评估管理暂行办法》等有关规定，淮北建投入股天力锂能未履行评估备案程序。
（2）淮北建投持有公司股权比例变动未履行评估备案程序
2019年12月，农开裕新作价3,997.50万元在股转系统通过定向发行方式认购公司205万股股份，根据2019年第五次临时股东大会股权登记日的《全体持有人名册》，在册股东中存在国有股东淮北建投。本次定向发行造成非上市公司国有股东淮北建投股权比例变动。根据《企业国有资产评估管理暂行办法》等有关规定，本次定向发行造成非上市公司国有股东（即淮北建投）股权比例变动，未履行评估备案程序。
（3）淮北建投退出天力锂能未履行进场程序交易
2020年6月，淮北建投与淮北创业基金签署《股份转让协议》，淮北建投将持有的天力锂能100万股股份作价1,989万元转让给淮北创业基金。本次股权转让已履行淮北建投内部相关程序及相关评估备案程序，转让价格未低于经核准或备案的评估结果。根据《企业国有资产交易监督管理办法》有关规定，淮北建投向淮北创业基金转让天力锂能未履行进场交易程序。
4、国有股东股权变动和退出未履行国资监管相关法定程序的原因
2019年12月，淮北建投作价1,950万元在全国中小企业股份转让系统通过定向发行方式认购公司100万股，价格为19.5元/股。鉴于淮北建投系跟投方，定向发行价格参考新材料基金同轮增资的市场化价格后确定，因此，入股时未履行评估备案程序。
2019年12月，农开裕新通过定向发行方式认购公司205万股，认购价格为19.5元/股。本次定向发行造成非上市公司国有股东淮北建投股权比例变动。鉴于农开裕新认购天力锂能定向发行的时间与淮北建投认购天力锂能定向发行的时间间隔较短（间隔1个月），两次定向发行价格一致，因此对本次定向发行造成非上市公司国有股东（即淮北建投）股权比例变动行为未履行评估备案程序。
2020年6月，淮北建投将持有的天力锂能100万股作价1,989万元转让给淮北创业基金。全国中小企业股份转让系统系经国务院批准设立的全国性交易场所，淮北建投将持有的天力锂能100万股进行转让已履行评估备案程序且按照全国中小企业股份转让系统相关交易规则进行，转让价格未低于经备案的评估结果，因此，淮北建投未按照《企业国有资产交易监督管理办法》有关规定，对转让天力锂能事项履行进场交易程序。
5、关于对国有股权投资及退出程序的确认
依据《淮北市国有资产管理委员会议事规则》相关规定，淮北市国有资产管理委员会会议主要审议企业单项投资2,000万元及以上的项目方案。2019年11月淮北建投出具说明确认淮北建投董事会已依据《淮北市国有资产监督管理委员会议事规则》审议通过出资1,950万元认购天力锂能新增股份100万股股份事项。
2020年6月，淮北建投出具书面确认如下：“1、2019年12月，淮北建投在全国中小企业股份转让系统通过定向发行方式认购新乡天力锂能股份有限公司股份过程中已履行内部相关程序。2、2020年6月，淮北建投将持有的天力锂能100万股股份作价1,989万元转让给淮北创业投资基金（有限合伙），本次股权转让已履行淮北建投内部相关程序及相关评估备案程序，转让价格未低于经核准或备案的评估结果。3、淮北建投与天力锂能或其股东不存在纠纷或潜在纠纷，淮北建投投资及退出天力锂能过程中不存在造成国有资产流失的情形。”
淮北建投上级国有资产主管单位淮北市人民政府国有资产监督管理委员会确认，淮北建投与天力锂能或其股东不存在纠纷或潜在纠纷，淮北建投投资及退出天力锂能过程中不存在造成国有资产流失的情形。”
6、核查意见
经核查，保荐机构及发行人律师认为：
发行人定向发行过程中，国有资产管理事项存在未履行评估备案、进场交易程序的情形，根据淮世诚评报字[2020]015 号《评估报告》及淮北建投和淮北市人民政府国有资产监督管理委员会的书面确认，淮北建投与天力锂能或其股东不存在纠纷或潜在纠纷，淮北建投及退出天力锂能过程中不存在造成国有资产流失的情形，发行人股本演变中未履行评估备案、进场交易程序的情形不会对本次发行上市构成实质性障碍。
6. 泽生科技（871392）科创板申报终止
《北京市中伦律师事务所关于上海泽生科技开发股份有限公司首次公开发行人民币普通股（A 股）并在上海交易所科创板上市的补充法律意见书（一）》
请发行人说明：（1）公司设立、整体变更、增加或减少注册资本、股权转让过程中涉及国有资产出资、转让等的具体情况，价格确定方式及其公允性，是否依法履行相关评估、审批、备案程序，存在出资瑕疵的，进一步说明出资瑕疵事项的影响、采取的具体补救措施，发行人或相关股东是否因出资瑕疵受到过行政处罚，是否构成重大违法行为及本次发行的法律障碍，是否存在纠纷或潜在纠纷；
回复：
南京在泽生科技挂牌后，通过二级市场受让泽生科技股份成为泽生科技的股东。根据南京投资管理总部出具的书面确认，南京受让泽生科技100,000股，已根据全国中小企业股份转让系统有限责任公司及其做市业务相关管理制度的规定，履行了必要的批准和程序，且无需履行资产评估及备案等国有资产管理程序，其受让及持有上述股份合法、有效。
安信在泽生科技挂牌后，通过二级市场受让泽生科技股份成为泽生科技的股东。根据安信提供的《做市决策小组会议纪要》，2020年1月15日安信做市决策小组召开[2020]第2次会议，审议通过获取泽生科技库存股的议案。根据安信出具的书面确认，安信于2020年2月至2020年3月通过二级市场交易的方式获取泽生科技731,000股，已履行必要的批准和内部决策程序，符合全国中小企业股份转让系统有限责任公司及安信相关管理制度的规定，无需履行资产评估及备案等国有资产管理程序，其获取及持有上述股份合法、有效。
7. 瑞华环保（835223）首次公开发行未获核准
《兰考瑞华环保电力股份有限公司首次公开发行招股说明书（申报稿 2018年1月19日报送）》
发行人在新三板做市交易期间，曾存在通过做市商定增及新三板二级市场做市转让短期持有发行人股份的国有背景的股东，包括中原股权投资管理有限公司、国海股份有限公司、首创有限责任公司、国都有限责任公司等，其中后三家曾为发行人做市商。上述国有股东在发行人首次公开发行申请申报前已通过新三板做市交易退出，无需履行进场交易、评估、审批、备案等程序。除上述情形外，发行人历史上的股东不具有国资或者集体背景。发行人在新三板交易期间曾涉及国有、集体资产的交易，但无需履行进场交易、评估、审批、备案等程序，不构成本次发行上市的障碍。
三、小结
根据以上规定并参考相关案例，笔者认为：
1. 国有及国有控股企业、国有实际控制企业通过受让出资、增资的方式投资国有参股企业以及通过转让出资、减资的方式退出对国有参股企业的投资，应履行国资审批、评估备案等国资监管程序。
2. 因其他股东增减资被动造成的国有参股企业国有股东股权比例变动，应根据国有参股企业的章程或协议规定履行内部决策程序，国有股东通过参加相关股东（大）会、董事会，行使表决权，一般无需履行国资审批程序。但对于是否需履行评估备案程序，存在不同的理解，从相关规定字面解读，对于国有参股企业属于各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业的范畴，非上市公司国有股东的股权变动应属需评估备案的情形；但结合以上案例中国资监管部门的确认意见，并从国资监管的立法意图、实践操作可行性的角度进行分析，不将该种情形纳入评估备案范畴更为合理。从IPO的角度，针对该种情形未履行国资评估备案程序，需取得所属国资监管部门关于无需履行国资评估备案的确认意见或由所属国资监管部门确认该等瑕疵不会造成国有资产流失。
3. 国有及国有控股企业、国有实际控制企业通过全国中小企业股份转让系统进行的交易，包括通过做市转让方式、竞价转让方式等进行的交易，均属在全国性交易场所公开转让的交易。虽暂未搜到关于该类交易无需履行国资监管程序的明确规定，但结合该等交易的性质并综合考虑操作可行性，参照适用上市公司的有关规则更为合理。特别是对于国有控股做市商，基于其取得股份目的及参与交易角色的特殊性，并参考关于国有控股做市商国资监管的特殊规定及已公告的案例，其通过全国中小企业股份转让系统进行的交易应不用履行国资审批及评估备案程序。从IPO的角度，针对该种情形未履行国资监管程序，建议取得该股东或/及其所属国资监管部门的合规确认意见。
4. 国有参股企业国有股东的出资及历次出资变化需办理国有产权登记。国有金融企业以交易为目的持有的股权，不在长期股权投资项下核算的，不需要办理国有产权登记。
5. 国有参股企业在申请IPO过程中，除国有出资的有限合伙企业股东不作国有股东认定外，其他国有股东即使持股比例很低，也需要办理国有股东标识。
