一、案情概述
近日，证监会连续发布两起债券发行人信披违规案的行政处罚决定，处罚对象分别为永城煤电控股集团有限公司（以下简称“永煤控股”）与康得新复合材料集团股份有限公司（以下简称“康得新”）及其控股股东康得投资集团有限公司（以下简称“康得集团”），这两起债券信披违规皆与公司控股股东资金占用有关。
(一) 永煤控股债券信息披露违法案（中国证监会行政处罚决定书〔2021〕44号，以下简称“永煤债案”）
永煤控股自2007年成立后，根据控股股东河南能源化工集团（以下简称“河南能化”）的要求进行资金归集，永煤控股资金被自动归集至其在河南能源化工集团财务有限公司（系河南能化控股子公司，以下简称“河南能化财务公司”）开立的账户，被归集的资金由河南能化资金管理中心负责调度，永煤控股需经审批后使用。但上述资金事实上已由河南能化统筹用于其它项目。
2018年1月至2020年10月期间，永煤控股累计发行银行间债务融资工具21期，非公开发行公司债3期。在相关债务融资工具和私募债募集说明书、定期报告等文件中，永煤控股将应收河南能化的往来款作为货币资金列报，导致其合并报表层面虚增货币资金。永煤控股相关债务融资工具和私募债募集说明书、定期报告等文件存在虚假记载。
(二) 康得新与康得集团债券信息披露违法案（中国证监会行政处罚决定书〔2021〕56号、57号，以下并称“康得债案”）
2014年，康得集团与北京银行西单支行签订了《现金管理服务协议》，对康得集团控制的下属公司在北京银行股份有限公司西单支行（以下简称“北京银行西单支行”）开立的银行账户进行统一管理，将协议下子公司账户资金实时归集到康得集团北京银行西单支行3258账户，如需付款再从母账户下拨。各子账户实际余额为0，康得新及其合并财务报表范围内3家子公司的银行账户资金被实时归集到康得集团。
2017年至2018年间，康得新在中国银行间市场交易商协会注册并向银行间市场合格机构投资者公开发行债务融资工具，包括2期中期票据以及2期超短期融资券。在发行和存续期内，康得新披露的2015年至2018年财务报告存在虚假记载。
2017年康得集团在中国银行间市场交易商协会注册并非公开发行5期定向债务融资工具。在发行和存续期内，康得集团披露的2015年至2017年财务报告存在虚假记载。
永煤债通过控股股东控制的财务公司实现资金归集，而康得债则通过银行的“现金管理服务”实现资金归集，其实质都是虚构财务报表中的货币资金余额以隐瞒控股股东及其关联方的资金占用行为。
二、集团公司内“资金归集”的监管要求
永煤债案与康得债案的信息披露违法各具特点，永煤债案中发行人通过集团内的关联财务公司向控股股东归集资金，而康得债案中发行人则是通过银行的现金管理服务实现资金归集。北京银行西单支行的现金管理服务因涉及显示虚假账户余额，因此其本身即具有违法性。而对于集团财务公司归集集团内部资金，则有专门的监管要求。
与此同时，永煤债案与康得债案具有共同点，二者皆为发行人控股股东以资金归集方式占用发行人资金，发行人因虚构货币资金构成信息披露违法，此二种违法行为的本质皆为关联交易违规。
(一) 集团财务公司的合规要求
在永煤债案中，河南能化通过将永煤控股的资金自动归集到企业集团财务公司的方式实现资金占用。根据《企业集团财务公司管理办法》的定义，财务公司是以加强企业集团资金集中管理和提高企业集团资金使用效率为目的，为企业集团成员单位提供财务管理服务的非银行金融机构。可见，企业集团内部通过财务公司集中管理集团内部资金本身并不存在法律障碍。与此同时，由于财务公司开展的业务具有金融性质，并且企业集团财务公司与上市公司间的业务具有关联交易的性质，因此关于财务公司的设立与运作，相关法律法规有特别的监管要求。
1. 持牌要求
首先，财务公司设立与开展业务需取得业务资质。企业集团财务公司是非银行金融机构，其设立及开展金融业务需取得相应的许可证。《企业集团财务公司管理办法》第16条规定，财务公司需凭由中国银行业监督管理委员会颁发的《金融许可证》到工商行政管理机关办理注册登记才可开业。根据中国银行间市场交易商协会公开信息，目前已取得非银行类金融机构资质的企业集团财务公司共116家，其中包括河南能源化工集团财务有限公司。
其次，如果财务公司未取得业务资质开展业务的，可能被直接认定为资金占用。《深圳交易所上市公司信息披露指引第5号——交易与关联交易》（以下简称《信息披露指引第5号》）第14条规定，上市公司与不具备业务资质的财务公司发生关联交易，构成资金占用的，应当及时报告交易所并按照规定及时予以解决。
财务公司开展的存贷款业务具有金融性质，因此不具备业务资质的公司开展相关业务存在违规风险，并且可能被直接认定为资金拆借类的资金占用。
2. 书面协议要求
上交所与深交所在《上市规则》中对上市公司的关联交易披露要求作出规定。上市公司与集团财务公司的存贷款业务属于关联交易，因此应当遵循相应的规定。上市公司与集团财务公司应当签订书面协议，协议内容应当包括定价原则和依据、交易价格等主要条款。
另外，深交所《信息披露业务备忘录第37号——涉及财务公司关联存贷款等金融业务的信息披露》（以下简称《信息披露业务备忘录第37号》）对上市公司与集团财务公司的存贷款业务作出专门规定：上市公司与关联财务公司发生存贷款等金融业务的，应当签订金融服务协议并作为单独议案履行董事会或股东大会审议程序。金融服务协议的内容包括但不限于协议期限、预计金额（存款的应明确在财务公司存款每日余额的最高限额）、交易的定价（包括存贷款利率与同期银行利率的比较情况）、保证上市公司资金安全采取的风险控制措施等。
3. 关联交易审议与披露要求
上市公司与集团财务公司的存贷款等业务属于关联交易，最核心的合规要求即审议与披露要求。拟与集团财务公司发生关联交易的，上市公司应当及时履行披露义务，并根据关联交易所涉金额的绝对金额与占上市公司净资产的比例的不同，判断相关交易对上市公司重大性的不同，分别交由董事会或股东大会审议，关联董事与关联股东回避表决。
根据深交所《信息披露业务备忘录第37号》第7条、第8条的规定，上市公司在关联财务公司存贷款的货币资金每日限额达300万元且占最近一期经审计净资产0.5%以上的，应及时对外披露；存贷款的货币资金每日限额达3000万元且占最近一期经审计净资产5%以上的，应及时对外披露并提交股东大会审议。上交所《上市规则》中的相关规定与《信息披露业务备忘录第37号》基本一致。
另外，根据《证监会关于上市公司与集团财务公司规范运作的文件》的规定，存放在财务公司的存款余额不得超过总资产金额的5%且不超过货币资金总额的50%，可见，证监会曾尝试通过限制上市公司在集团财务公司存款的额度以规范上市公司与集团财务公司间的关联交易。但是，该文件并未正式发布，因此并未对上市公司产生约束力。由于财务公司存贷款的利率优惠并且内部资金管理更有效率，实践中上市公司在集团财务公司的存款额度也未受到该文件限制。出于效率的考虑，上市公司与集团财务公司的关联交易具有合理性，但必须以遵循关联交易监管要求为前提。
(二) 集团“资金归集”监管的本质——关联交易监管
根据证监会发布的《会计监管风险提示第9号——上市公司控股股东资金占用及其审计》（以下简称《风险提示第9号》），资金占用的主要方式可分为余额模式与发生额模式，而永煤债与康得债案中的资金占用都属于余额模式型的资金占用，即通过虚构财务报表中的货币资金余额，以隐瞒控股股东及其关联方占用上市公司资金的资金占用方式。具体而言，在永煤债案中，永煤控股的货币资金归入河南能化财务公司后，相关资金成为具有债权性质的往来款，但永煤控股仍将相关款项作为货币资金予以披露；在康得债案中，通过北京银行西单支行的现金管理服务协议，康得新及其他子公司的资金被归入康得集团的母账户，康得新及相关子公司各年末相关账户的实际余额为0，但相关信息披露文件中并未披露该情况。
在集团“资金归集”案件中，财务造假是资金占用的结果。由于集团内子公司的资金皆被集中归集到母公司账户中，各子公司的货币资金余额会大幅下降。为隐瞒控股股东占用公司资金的实际情况，子公司不得不虚构公司货币资金余额，加之集团内子公司汇集的庞大资金量，集团的“资金归集”往往会引发数额巨大的财务造假案件。
在集团“资金归集”案件中，财务公司是资金占用的手段。财务公司是企业集团特有的非银行金融机构，其可以有效提高集团内部的资金使用效率，同时也成为企业集团资金占用的有力工具。例如，永煤控股名义上与财务公司发生存款业务，资金往来本应计货币资金下的银行存款，但永煤控股实际已无法支取相关资金，不符合作为货币资金列报的要求，与财务公司的交易名存实亡，财务公司成为控股股东占用子公司资金的工具。与此同时，由于上市公司与关联财务公司往来的监管要求，上市公司控股股东可能转而使用其他手段归集子公司资金，如康得债案中利用银行提供的现金管理服务。
在集团“资金归集”案件中，违规关联交易是资金占用的本质。企业集团内各公司间的资金拆借可以缓解部分公司的资金紧张，提高集团整体的资金利用效率。然而，此种交易很可能成为集团控股股东利益输送、占用集团资金的手段。资金占用的本质即控股股东或其他关联方，未经上市公司的审议程序与信息披露程序，与上市公司发生关联交易，占用上市公司资金的行为。
因此，集团“资金归集”案件的本质是集团控股股东通过关联交易占用子公司资金，对集团“资金归集”监管的本质即监管违规关联交易。
三、“资金归集”类资金占用违规的成因
永煤债案与康得债案虽然都属于“资金归集”类的资金占用，但二者在违规主体、违规手段、违规行为影响等方面皆存在区别，二者的区别与其违规行为发生的原因密切相关。
(一) 债券市场监管与市场监管的脱节
企业集团财务公司的设立与开展业务需取得《金融许可证》。河南能化财务公司作为河南能化控制的企业集团的财务公司，持有《金融许可证》，符合持牌要求，然而永煤债仍发生财务公司违规开展业务，导致河南能化占用子公司资金。究其原因，从内部而言，源于集团内部运作不规范，河南能化财务公司违反《企业集团财务公司管理办法》等监管要求开展业务；从外部而言，则可能源于债券市场与市场监管要求的不一致。如前所述，深交所、上交所及证监会等监管机构对资金占用、上市公司的关联交易等有具体的规定，甚至对上市公司与关联财务公司的交易有专门规定。而公司债券的发行与持续监管则受到《公司债券发行与交易管理办法》、《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》等规范的规制。但债券与在种类、投资者资质等方面存在区别，因此债券类规范的详尽程度相较类规范略有不足。例如，债券的信息披露要求虽然围绕债券发行人的偿债能力作出规定，但是并未明确要求债券发行人披露关联交易。基于此，河南能化通过集团财务公司占用永煤控股资金长达十余年却未受到有效规范。
永煤债“爆雷”的同时，也向市场揭示了债券市场监管的不足，直接影响了市场的整体信用，进而引发债市连锁冲击，导致全国煤炭类债券、河北、山西甚至云南等地的国企债均受波及，一级市场被迫取消发行，二级市场遭遇“打折”抛售。
(二) 公司变相规避关联交易审议披露要求
由于上市公司严格的监管要求，上市公司控股股东与上市公司从事关联交易前需经过审议程序与披露程序。如果关联交易金额过高，则可能会影响投资者对上市公司经营资金充足性的判断，进而影响对公司持续经营能力的判断，导致公司股价下跌。因此上市公司控股股东更倾向于规避审议与披露要求，通过对交易形式的设计，避免相关交易被认定为关联交易。
《风险提示第9号》对多种控股股东规避审议与披露要求的资金占用方式作出列举。康得债案的资金占用方式即属于“控股股东通过与金融机构签订集团资金管理协议、资金池安排等，将上市公司货币资金归集并挪用，但上市公司货币资金项目显示为被占用前的‘应计余额’”。
(三) 第三方机构配合违规
中介机构是资本市场的“看门人”，其监督职责贯穿发行人自发行至存续的各个阶段。永煤控股与康得新的债券发行及存续阶段有多家中介机构提供服务，如债券发行阶段的承销商、信用评估机构，债券存续阶段的审计机构等。然而永煤债与康得债的资金占用情况历时久远，且资金归集安排远早于相关债券的发行时间，相关中介机构却皆未对公司存在的资金占用情况提出异议。
在永煤债案中，永煤控股转出的资金由河南能化统一调度，因此相关资金不应计货币资金，而应作为应收科目单独列报。参与永煤债发行承销的承销商、审计师等中介机构可以通过核查历史交易、向银行及财务公司询证等方式进行核查，对于与具有关联关系的财务公司的交易采取更高的核查要求，但相关中介机构并未勤勉履行核查职责。
除发行人及相关中介机构外，发行人控股股东进行资金归集过程中尚有其他主体的“帮助”。如在康得债案中，北京银行西单支行直接参与康得新与其控股股东的“资金归集”行为，为康得集团提供“现金管理服务”。根据康得新于2019年5月8日《关于深交所关注函的回复》中披露的《现金管理业务合作协议》第12条第1款，北京银行西单支行提供账户资金实时集中服务，当子账户发生收款时，资金实时向上归集；当子账户发生付款时，自集团账户实时向下下拨资金完成支付。另外，北京银行西单支行还提供呈现余额管理，康得新及其他子公司可以通过显示“应计余额”呈现账户余额，即显示的银行存款余额包括向集团账户归集的金额，与永煤债案中将应收科目作为货币资金列报实质相同。《现金管理业务合作协议》中的相关约定直接对财务造假方式作出了安排。康得债案中第三方机构的参与更为恶劣，在此种情形下，中介机构即使发出询证函，存款银行将以“应计余额”答复询证，使康得债的造假更难被发现。
四、防止“资金归集”成为资金占用的制度建议
(一) 加强债券市场监管，使债券与监管接轨
中国人民银行、证监会、发展改革委于2018年12月3日联合发布的《关于进一步加强债券市场执法工作的意见》对强化监管执法、加强执法保障、加强协同配合提出相关意见，指出银行间债券市场、交易所债券市场违法行为受到《法》的统一规范，证监会在执法过程中依据《法》对各类债券品种违法违规行为涉及的发行人、承销商等中介机构作出处罚。
债券与监管的统一不仅应从法律责任提出要求，应同时提高债券市场的合规要求，结合债券市场的特点，关注影响债券发行人偿债能力的重要因素，提高债券市场的信息披露要求。
(二) 规范公司关联交易合规管理
集团公司“资金归集”行为监管的核心是关联交易的监管，由于集团公司的特殊性，有效地限制控股股东的权利是合规重点。
首先，公司应加强对关联交易的识别。公司应完善内控制度，涉及金额较大的交易应关注是否存在隐瞒关联关系的情形，提高对关联交易的识别，防止控股股东规避关联交易监管要求。
其次，公司应落实对关联交易的审议与披露要求。公司在审议关联交易时，需根据相关监管规定及公司章程约定，将关联交易提交董事会或股东大会审议，关联董事与关联股东应回避。
再次，关联交易需经独立董事专门审核。公司在审议关联交易时，除根据相关规定经董事会或股东大会审议外，尚需独立董事出具独立意见。独立董事作为法律、会计或行业等领域内的专业人士，对于相关交易是否为关联交易、关联交易是否会导致向关联方输送利益以及相关交易是否符合公司的商业利益会作出独立的判断。
最后，公司应定期对关联交易合同的履行情况予以披露。以公司与关联财务公司缔结的金融服务协议为例，公司与关联财务公司间的交易往来较为频繁，缔结的金融服务协议也往往是框架协议，建议公司定期对履行情况予以披露，并且公司可以根据合同的履行情况分阶段披露相关信息。
(三) 加强对第三方机构的监管
防范集团“资金归集”，除公司自身加强对关联交易的合规管理外，应提高中介机构的监管要求，充分发挥中介机构的“看门人”作用。从中介机构自身而言，应加强对发行人公司治理、资金管理、内控制度运行的核查，压实对发行人信息披露的核查要求；从对中介机构的监管而言，应压严中介机构责任，严防中介机构与发行人共谋违法。2021年1月15日，中国银行间市场交易商协会对永煤控股相关11家机构作出处分决定，其中包括2家发行人、1家会计事务所、1家评级机构以及7家金融机构。
另外，应加强对银行等金融机构的监管，防止为控股股东变相占用资金提供便利。2020年12月31日，北京银保监局发布《行政处罚信息公开表》，基于北京银行西单支行违规出具与事实不符的询证函回函、违规出具与事实不符的存款证明、现金管理业务内部控制存在缺陷等事实，北京银保监局责令北京银行西单支行改正，并给予合计350万元罚款的行政处罚，相关责任人员被给予取消董事、高级管理人员任职资格的处罚。
