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    改革开放30年来，我国城乡发生了翻天覆地的变化。按照中央的统一部署，作为四川全省系列纪念活动的一部分，“纪念改革开放30年--统筹城乡发展论坛”于今年11月15-16日在成都市隆重举行。论坛围绕贯彻落实十七届三中全会精神和四川地震的灾后重建工作，设立“科学发展观指导下的统筹城乡综合配套改革”、“统筹城乡与灾后重建”、“统筹城乡与农村土地流转”、“统筹城乡与基层民主政治建设”、“统筹城乡与规范化服务型政府建设”等多个议题。腾讯财经、大成网作为官方合作媒体全程直播本次论坛。文为四川四方达律师事务所所长李世亮演讲实录。

 

    主持人：感谢高粱研究员，他从宏观和微观两方面分析了统筹城乡发展的体制约束及和破解的措施和建议，下面请四川四方达律师事务所所长李世亮发言，他发言的题目是：破解农村产权制度改革的难题，大家欢迎。

 

    李世亮：今天上午发言的是高官，下午演讲的前面都是学术界的权威，他们从理论上，从宏观上对我们成都市农村产权制度改革提出了措施。我既不是一个官员也不是一个学者，我是做法律工作的，我想从法律的角度谈谈我对成都市产权制度改革的理解和认识。

 

    第一个是我们所理解的农村产权制度。我们理解的农村产权制度改革有几个要点：第一个是充分发挥农民的主体作用问题，为什么要充分发挥农民的主体作用，这跟这次改革的复杂性是有关的，我们知道三农问题是困扰我们国家几千年的问题，那么这个改革开放以来，党中央、国务院采取了很多措施解决三农问题，但是实际上我们城乡差距越来越严重，这个问题不解决，我们的和谐社会全面小康就没法达到，这个是它的复杂性，那要解决这个问题，怎么解决，它是一个非常复杂的问题，这里面不仅有经济成本，同时还有政治成本。我们政府要做这个工作，要防范它的风险，农民自己的问题要农民自己来解决，这是第一个问题；第二个大家知道我们这次这个农村产权制度改革是以确权作为基础，确权是整个工作的基础，今天上午蔡教授谈到有关英国的作家写到农民有房子没产权，为什么出现这种情况，因为我们现在是不需要房屋所有权，因为不流通，你要它没用。所以现在要进行农村产业改革，我觉得发挥农民的主体作用，这里面涉及对农民的定位问题，我们要通过各种制度对农民，把农民真正从二等公民改变为跟城乡一样的，从政治上经济上法律上的问题，农民最终成为产业工人，不再是二等工，这个制度就包括了很多，比如说户籍制度，医保制度等等，最终目标就是说要消灭城乡差距，农民成为产业工人，这个是第一个。

 

    第二进行农村产权制度改革。我们这次产业改革确权土地流转是基本的，首先要进行规模化，同时要技术资本来发展，那么如果说不进行确权，不进行流转，那么我们的农业只能停留在传统的以家庭为主的经营模式，我们的专业仍然是传统的农业。如果是没有规模化就没有现代化，所以我们觉得进行农业产业改革，实现农业飞跃的基础，这是第二个问题。

 

    第三就是农村产权制度改革还是要以科学发展观为指引，我们认为城乡一体化不是城乡一致化，相反那么农村和城市应该保持各自部门的生活环境，农村未必要高楼林立，车水马龙，农村不见得要这样，但是我们要通过改革建立市场，通过这种市场实现各种生产要素在这个市场的合理流动，这才是我们农村产权制度改革和城乡一体化的一个真正的含义，这个是我要谈的第一个方面的问题，第一个方面我们作为法律人对农村产业制度改革的理解。

 

    第二个问题是关于农村产业制度改革过程遇到的几个法律问题，这个因为我们成都市这次产权制度改革，市委、市政府非常关注法律方面的服务，市委专门下了文件就是说要求我们的律师全部参与农村产权改革，经过我们的思考，我们罗列了几个问题。

 

   第一个是是关于农村基层组织的问题，这个问题上午有也谈到，今年年初我们成都召开一研讨会，关于农村产权制度的研讨会，这个会议上我第一次提出，确权是整个农村产权改革的基础，但是健全和完善农村集体经济组织是整个确权的基础。我们目前的实行的是土地二元化的制度，乡村的土地为集体经济组织，什么是集体经济组织，集体经济组织虚位形态，那么虚位这种情况如果不解决，那么个别政府，地方政府或者个别乡村干部代表农村执行经济组织越权，行使权力这种现象，侵害农民的现象就普遍存在，这是第一个方面的问题。这个方面很多地方都做了很多试验，比如都江堰有一个文件就明确规定集体经济组织有三种形式：第一个是村民委员会；第二个是村民小组；第三是乡镇资产管理委员会，这个都江堰有明确的规定，目前存在的问题就是说因为都是地方政府公布的内容，它的效力层次太低，不具有给其它地方借鉴的意义，所以去年在成都市人大35次常务会上做专题讲座的时候谈了一个观点，我们人大要充分利用我们的立法权，要为城乡一体化工作来保驾护航，这是第一个问题。

 

   第二个问题是村民集体组织成员权利界定问题，这也是一个非常关键的问题，这个问题不解决，实际上我们确权工作是不彻底的，集体经济组织完善了，那么集体经济组织它是一个大概念，它是有很多基层经济组织成员来构成的，那么每个集体经济组织的成员对集体的财产享有平等的处分权利，所以我觉得这个问题也是非常关键的，所以把这个问题叫做确权基石，一个是基础一个是基石，这个问题现在理论界、司法界都有很大的争议，有的讲是三个标准，有的讲是四个标准。

 

   我们这次在都江堰有一个试验，都江堰有一个规定叫做都江堰农村基层组织人员确权办法，这个里面就提了一个叫普通成员、特殊成员，他把集体经济组织确定为两个，当时我们在评析这个文件的时候谈到这是值得关注的例子，那么这个是第二点就是关于集体经济组织权利确定，这是第二个问题。

 

    第三个问题关于确权的效力问题，今天上午我们谈到有的专家已经谈到“鱼林土”（音）的做法，鱼林土（音）从法律上讲是农村基层经济组织确权的一个协议，它实际上是一个民事协议，那么这和协议的效力我觉得有几个方面。第一个取决于户主的合法性问题，因为上面要盖指纹，你有没有希望权利代表，你越没有越权，如果你有权代表，或者你没权你越权了，你的主体资格就不合法，就无效，这是第一个要解决的问题；第二个要解决的问题就是意识机构的合法性问题，我们大家知道农村很多复杂的问题，解决这些问题都成立了议事机构地最终形成一个决定，但是在我们农村当前制度不完善的情况下，它的法律依据是什么；第三个问题就是测量，这里面谈公示问题；第四个方面的问题是关于增员不增地，减少人工不减房的事情，这个决定，在十七届三中全会决定公布之前是很有争议的事情，有的地方觉得增加人就应该增加地，但是没有增加地，长久不变是政策不变，究竟多少期限不变，三十年还是七十年，这是一个。第二个承包合同关系，民事合同，那么到期以后能不能续签合同，要当事人双方协调一致，如果协调不一致怎么办，能不能调整，调整算不算，违背了政策怎么办，这是第二个问题；第三个问题，所谓长期不变就是没有期限，但是我们法律上有个概念，没有期限的合同就是可以随时解除的合同，就是一定要有期限，所以我觉得这个不仅有政策问题，更是法律问题。

 

    第四个，这个是不是涉及到基层成员权利，每个成员平等权利问题，既然大家都是基层经济组织成员，权利是平等的，为什么你出身的早你就有财产权，我出生晚就没有财产权，这是我们需要研究的。

 

    第五个问题是灾后重建，农村基层土地流转的问题，解决一户多宅的问题，我们采取，以前的农村宅基地是福利，是无偿取得的，但是这个土地，农村既然要改革，土地要作为资本，啊那我们宅基地是不以后可以改变，不是作为福利，可以通过有偿来租，可不可以考虑这个问题，这是个建议。

 

    第六个方面的问题就是关于农村房屋的流转问题，也就是说我们谈的金融问题，抵押问题，那么我们知道农村房屋，目前它的所有权是不完整，这个就违背了我们国家规定的物权法和物权平等的原则，所有人都享有占有使用处分的权利，但是我们农村的产权现在是受到限制的，农村的房屋只能在基层经济组织之间流转，宅基地也只能在农村范围内流转，不可能在城镇居民之间流转，这是有政策界限的。那么如果说这个流转这个抵押问题解决不了，实际上我们改革也是不彻底的。

 

    我们认为农村房屋产权流转，农村房屋流转应该满足几个条件：第一个是农村房屋要有完整的产权，可以在公开市场进行交易，所谓完整的产权就是享有所有使用、占有、收益的权利；第二我们所谓的城乡统一，两种产权，统一市场统一交易规则，你不能说农村只能在农村，这是不行的；第三农民土地要适当分离，农民的社会保障问题要解决，不然会出现社会问题，就是我们的保障已经得到妥善解决，土地是他主要的生活来源，这个是我们觉得是三个方面的问题。

 

   第七个关于耕保基金的发放问题，成都市有一个规定，为了确保耕地不减少，我们成都市这方面做了个探索，这个制度我一直觉得是一个创新，它创新在什么地方？就是改变了以前对耕地的保护责任由单独的行政机关变为行政机关、农民各个主体共同参与的保护；第二个由行政手段变为行政手段和经济手段、法律手段共同来保障保护耕地，我觉得这个是一个创新，但是我觉得需要完善。当农民领了耕保基金，谈到他还不履行耕保义务，他应该承担什么责任，是民事责任还是刑事责任，我觉得应该界定，这是第七个方面的问题。

 

    第八个关于农村基层治理的问题，主要是建立一个农村权力基层组织，农村基层组织和农村党组织这种三权分离，但是又相互监督、互相配合的构架机制，这个是第八个方面的问题。

 

    第九个方面，关于土地股份合作制的风险问题。这个风险主要几个方面：一个要研究如何抵御经营风险，农民入伙应该作为合作社，合作社经营不善，那么通过司法机关要拍卖，怎么解决，这是一个问题；第二是农民失地的风险问题；第三就是如何避免现行的法律规定相冲突的问题。比如目前最高人民法院相关的司法解释和我们的农村土地承包法的矛盾问题，如何规避这些冲突问题，这是一个风险。

 

    第十个问题是关于双放弃的问题，双放弃之前是大家一直都在研究，有一种观念是对的，有一种观念认为它是有问题的，我觉得很快这个问题从几个方面入手：第一个就是这种放弃是不是符合农民的意愿，如果农民愿意这么做，这个是可以的；第二个，这种放弃行为是不是违背了现行的法律、法规、政策规定，这是第二个；第三个就是说政府是否给予相应的补偿。我们讲这个流转是在依法有序的前提下，有偿的进行流转。

 

    第十一，关于引导农民诉求和社会矛盾的问题这个我们觉得在新时期我们要着力探讨的问题，如何探讨解决纠纷的机制，不要出现老百姓上访无门的情况。我的发言情况完了，有不对的地方大家指正，谢谢。