（一）2022年度中介机构监管态势

中介机构是资本市场的“看门人”，中介机构的归位尽责是提高资本市场信息披露质量的重要环节。注册制改革以来，监管部门对中介机构违法行为的查处力度加大，2021年证监会依法立案调查中介机构案件较2020年同期增长一倍以上，2022年证监会多次发声，表明从严查处中介机构违法行为的态度，监管态势日趋严厉。

2022年1月，证监会通报近年查处中介机构不勤勉尽责等违法行为的情况，明确提出将贯彻《关于依法从严打击违法活动的意见》，按照“零容忍”的工作方针，依法严肃追究中介机构及从业人员违法责任，切实提高违法成本，督促其发挥资本市场“看门人”作用。

2022年1月，证监会在深圳堂堂会计师事务审计业务违法违规案答记者问中指出，会计师事务所是资本市场重要的“看门人”，其守法意识、执业能力及勤勉尽责程度事关广大投资者切身利益。新《法》虽取消了会计师事务所从事业务的行政许可准入规定，但同时大幅提升了违法违规的法律责任，“门槛降低”并不等于责任降低。

2022年5月，证监会印发《公司投资银行类业务内部控制现场检查工作指引》，明确规定公司投行业务的五种应当开展检查的情形、三方面重点检查内容，四类应当予以处罚的主体，以强化现场检查为着力点，督促公司更好地发挥投行内控机制的监督制衡作用。

2022年8月，证监会发布2021年度上市公司年报会计监管报告，经抽样审阅上市公司年度财务报告，证监会认为上市公司执行企业会计准则和财务信息披露规则整体质量较好，但部分上市公司仍存在对准则理解和执行不到位的问题，上市公司和会计师事务所等中介机构应高度重视会计监管报告中提出的问题，不断提高自身对会计准则及相关规定的理解和应用水平，及时发现并改正财务报告编制中存在的错误，稳妥做好公司财务信息披露相关工作，不断提升资本市场财务信息披露质量。

2022年11月，证监会通报公司投行业务内部控制及廉洁从业专项检查情况，针对检查过程中发现的公司内控问题，证监会根据问题的轻重程度分别采取行政处罚、暂停保荐和公司债券承销业务、监管谈话、责令改正、出具警示函等监管措施。并且证监会进一步提出将常态化开展投行内控现场检查，重点检查投行内控制度是否健全、运行是否有效、人员及保障是否到位等，促进保荐机构真正发挥“看门人”功能，为注册制行稳致远夯实基础。

（一）2022年度中介机构行政处罚案件概览

1. 被处罚中介机构类型

（一）2022年新增中介机构勤勉尽责相关规范

1.《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》

2022年1月28日，证监会出台《关于注册制下提高招股说明书信息披露质量的指导意见》（以下简称“《招股说明书指导意见》”），强调应督促发行人及中介机构归位尽责，高质量撰写与编制招股说明书。《招股说明书指导意见》提出完善合理信赖制度，细化保荐人和服务机构合理信赖其他中介机构专业意见或者基础工作的标准、程序，明确符合合理信赖条件的，可以依法免除行政法律责任。完善合理信赖制度是监管部门精准划分中介机构责任的有益探索，该制度将有助于减少中介机构重复劳动，提升尽职调查工作效率，并且也为中介机构在行政处罚程序中的陈述申辩提供了新思路。

2.《保荐人尽职调查工作准则》和《发行上市保荐业务工作底稿指引》

2022年5月27日，证监会发布修订后的《保荐人尽职调查工作准则》（以下简称“《尽调准则》”）和《发行上市保荐业务工作底稿指引》（以下简称“《底稿指引》”）。注册制对保荐人的尽职调查专业能力和执业质量提出了更高要求，在此背景下，《尽调准则》在《招股说明书指导意见》的基础上进一步完善合理信赖制度，有针对性地明确工作底线要求和质量标准、合理界定专业职责，有助于提高保荐机构的尽调水平，提升资本市场的整体信披质量。工作底稿是保荐机构勤勉尽责的有力证明，亦是监管部门判断其是否勤勉尽责的主要依据，证监会修订《底稿指引》进一步明确发行保荐业务的工作底稿范畴，并对底稿管理细节作进一步规范，将有助于建立健全保荐机构的工作底稿制度和提高尽调工作质量。

3.《关于注册制下提高中介机构公司债券业务执业质量的指导意见（征求意见稿）》

2022年11月18日，证监会就《关于注册制下提高中介机构公司债券业务执业质量的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“《债券业务指导意见》”）公开征求意见。《债券业务指导意见》从强化公司债券业务执业规范，提升服务机构执业质量，强化质控、廉洁要求和投资者保护，依法加强监管和完善立体追责体系等五个方面对中介机构开展公司债券业务作出规定。中介机构是债券市场重要参与方，《债券业务指导意见》着眼于提高中介机构执业质量并提出具体措施，有助于提升监管效能，为交易所债券市场持续健康发展奠定基础。

4.《律师事务所从事法律业务管理办法（征求意见稿）》

2022年12月9日，证监会、司法部就修订《律师事务所从事法律业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称“《律所业务管理办法》”）公开征求意见。《律所业务管理办法》适应发行注册制下律师事务所从事法律业务执业和监管的新要求，进一步完善法律业务监管规定，加强律师事务所建立健全风险控制制度的要求，以更好发挥律师事务所作为中介机构的“看门人”作用，推动提升法律服务水平，推进资本市场高质量发展。

（二）现行中介机构勤勉尽责相关规则体系

(一) 2022年中介机构行政处罚案件陈述申辩及监管回复关注重点

综合分析2022年度中介机构行政处罚案件（请见附件：2022年中介机构行政处罚案件陈述申辩情况），中介机构提出的主要陈述申辩理由如下：

1. 中介机构已勤勉尽责

2. 否认监管部门认定的事实

3. 公司存在系统性造假、恶意造假，中介机构无法发现

4. 中介机构没有主观故意

5. 与过往案例相比处罚过重

6. 业务收入计算不准确

7. 处罚时效经过

8. 程序违法

经归纳监管部门对陈述申辩理由的回复可以发现，在中介机构未勤勉尽责的案件中，监管部门的关注重点包括：

1. 中介机构是否严格执行职业规范

2. 案涉事项是否具有重大性

3. 中介机构对特定项目中的高风险事项、明显异常事项是否给予关注

4. 中介机构工作底稿情况

（二）2022年中介机构行政处罚案件的主要争议焦点

1.审计机构勤勉尽责的判断标准

未勤勉尽责是中介机构对公司信息披露违法违规行为承担责任的原因，因此，已勤勉尽责是中介机构在陈述申辩中的首要理由，是否勤勉尽责问题是中介机构行政处罚陈述申辩中的“主战场”。例如，会计师事务所会在陈述申辩中主张其已执行了充分且必要的审计程序，获取了充分、适当的审计证据并保持职业怀疑，审计结论有充分审计证据支持，仅有审计瑕疵不构成未勤勉尽责。与之相对应的，监管部门会对中介机构未勤勉尽责的情况予以针对性的回复。

关于勤勉尽责的判断标准问题在理论与实践中一直存在争议。监管部门在执法过程中主要从以下方面入手判断中介机构是否勤勉尽责：

其一，中介机构的行为是否符合相关执业规则要求。各中介机构的执业规则是其开展服务的重要指引，也是判断是否勤勉尽责的主要依据。较多中介机构在陈述申辩意见中即会提出其行为符合相关执业规则要求，但较多缺少证据支持，监管部门对此会予以针对性回应，如在摘牌公准-中审亚太案中，相关审计机构对于未函证银行账户重大错报风险低的判断依据不足，且未说明不实施函证的理由，不符合《中国注册会计师审计准则第1312号——函证》的规定。

其二，是否对具有重大性的事项给予充分关注。与上市公司信息披露相关的事项众多，事无巨细的核查既影响效率亦会增加各方成本，因此重大性是信息披露的重要原则之一。对于中介机构而言，具有重大性的事项本就是其应关注的重点，中介机构未匹配相应关注进而导致相关事项出现虚假记载的，即会被认定为未勤勉尽责。2022年度中介机构行政处罚案例中涉及重大性的事项包括：

其三，是否对具有特殊风险事项给予充分关注。除公司的重大事项外，特定公司可能存在特殊风险事项，对于此类公司及相关事项，监管部门要求中介机构匹配更高的注意义务。2022年度中介机构行政处罚案例中涉及特殊风险的事项包括：

2.中介机构“特别注意义务”与“一般注意义务”的界限

审计机构为上市公司等服务对象出具审计报告，由其出具的意见内容与其专业领域的重合度较高，因此监管部门对于审计机构勤勉尽责的讨论集中于其“是否做好本专业的事”。而其他中介机构勤勉尽责的判断则复杂一些，由于财务信息的披露是上市公司信息披露的主要内容，保荐人和其他服务机构出具专业意见时，会涉及对审计报告的使用，因此除判断“是否做好本专业的事”外，保荐人和其他服务机构在使用审计报告等其他专业意见过程中是否充分履行注意义务也是监管关注重点，此即涉及特别注意义务与一般注意义务的区分问题。特别注意义务与一般注意义务的区分主要包括以下三方面问题：

其一，特别注意义务与一般注意义务的范围。保荐机构与律师事务所等中介机构的执业规则对于注意义务的划分规定较为明确。《发行上市保荐业务管理办法》第22条、第23条与《律所业务管理办法》第14条规定较为明确，保荐机构对于其他中介机构出具专业意见的内容可以合理信赖，承担一般注意义务，对于无专业意见的内容承担兜底性的特别注意义务；律师对法律专业内容承担特别注意义务，对于其他事项承担一般注意义务。

其二，注意义务的履行标准。中介机构对于其他机构的专业意见负担一般注意义务，对其专业领域内的意见负担特别注意义务。其中特别注意义务的履行标准应与前述审计机构的勤勉尽责标准保持一致。关于一般注意义务的履行标准问题，在鲁成所案中，鲁成所即提出律师对财务造假尽到一般注意义务即可，监管部门亦认可律所应承担一般注意义务，但同时指出律所出具专业意见依赖其他中介机构的基础工作或专业意见的，应当保持执业怀疑，履行一般注意义务并非仅仅是查阅报告,也应对法律意见书引用的内容开展必要的查验,并将相关材料收入工作底稿。

其三，合理信赖制度。合理信赖制度是中介机构一般注意义务的重要内容，当中介机构充分履行一般注意义务时，即应有权主张合理信赖其他中介机构的专业意见。《发行上市保荐业务管理办法》《律师从事法律业务尽职调查操作指引》等规则中皆已规定对其他中介机构出具专业意见的合理信赖制度。2022年初发布的《招股说明书指导意见》《监管规则适用指引——法律类第2号：律师事务所从事首次公开发行并上市法律业务执业细则》则进一步完善合理信赖制度，明确在履行必要的调查、复核工作的基础上，可以合理信赖其他中介机构出具的专业意见，并且细化“必要的调查、复核工作”的工作标准，明确对于符合合理信赖条件的中介机构，可以免除行政法律责任。

3.公司系统性造假，中介机构是否应担责

是否违反注意义务是判断中介机构勤勉尽责的主要标准。若公司存在系统性造假、与相关主体恶意串通造假的情况，则中介机构可能即使执行了充分的审计程序仍无法识别造假，进而不应认定其违反注意义务。例如，在公准股份信息披露违法违规案中，中审亚太会计师事务所与亚太（集团）会计师事务所均提出存在公司与银行、供应商、客户串通提供不实文件的情况，因此难以识别公司造假。

针对中介机构是否应为公司系统性造假、恶意造假承担责任的问题，应关注以下几方面内容：

首先，中介机构未勤勉尽责案件并不要求主观故意。《行政处罚法》第33条第2款规定，当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。较多中介机构主张没有与公司共谋造假的主观意愿，不存在主观故意，进而主张应免除行政处罚。然而，《行政处罚法》第33条第2款规定的是“主观过错”而非仅为“主观故意”，是否存在共谋故意在虚假陈述中认定中介机构连带赔偿责任时的意义更大，对于行政处罚而言仅为确定量罚幅度的参考情节，而不影响违法行为成立的定性。而关于是否存在主观过错的判断即是前述是否勤勉尽责、是否违反注意义务的判断过程。因此，公司与中介机构是否存在共谋关系不是中介机构行政责任成立的必要条件，即使中介机构不知悉公司的造假行为，也不影响中介机构自身过错的判断。综上，违法性认定的重点围绕中介机构的服务过程本身是否存在重大过错，公司具有造假故意以及中介机构不知悉公司具有造假故意并不构成免除未勤勉尽责责任的事由。

其次，中介机构重大过错需单独认定。未勤勉尽责的认定应围绕中介机构服务过程本身，中介机构应当保证对公司重大事项予以充分关注，对于异常情形应当进行充分核查。本文认为，公司系统性造假、与第三方串通造假固然会增加中介机构识别造假的难度，若公司“技术足够高”，能将各类重大事项皆“安排妥当”，中介机构经充分核查仍无法发现造假的，则中介机构确应免责。但从现实来看，更多的是“技术不够高”的公司与未勤勉尽责的中介机构。如前述摘牌公准-中审亚太案中，公准股份货币资金余额巨大，占资产总额比重极高，主要客户和供应商均为个人且往来款数额巨大，审计机构应保持警觉，但案涉审计机构未取得相关审计证据以核对银行账户完整性，对银行函证回函形式异常未执行进一步审计程序，未对长期闲置大额货币资金进行合理性分析，工作底稿存在瑕疵等，未对重大事项予以充分关注，即使公司可能与第三方串通造假，审计机构仍应因重大过错而被认定为未勤勉尽责。

最后，中介机构主张公司系统性造假应承担举证责任。公司系统性造假提高了核查难度，中介机构经充分核查仍无法发现造假的，应存在免责的空间。针对公司存在系统性造假的事实，中介机构应承担举证责任。

4.其他争议焦点

除前述对于实体问题的争议焦点外，2022年度中介机构行政处罚案件中监管部门亦对常见的程序性抗辩予以回应。

（1）处罚时效问题

《行政处罚法》第36条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，该期限从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。与此同时，信息披露违法违规案件较为隐蔽且案情复杂，监管部门可能需要较长时间才能发现，因此较多中介机构会主张处罚时效抗辩。处罚时效主要涉及两个问题，即处罚时效的起算与截止时点。

关于处罚时效的起算时点，《行政处罚法》第36条的规定已较为明确，在退市富控-众华所案中，众华所连续3年为富控互动出具审计报告,属于连续多年的同一性质违法行为,主体及其行为性质未发生变化,违法行为处于连续或继续状态，因此处罚时效以最后一份审计报告的出具之日起算。另外，在乐视退-中德案中，证监会指出获得发审会通过不等于保荐行为终了，保荐人还需继续开展发行、上市和上市后持续督导相关工作，处罚时效计算时点应自后续工作完成时起算。

关于处罚时效的截至时点，即监管部门的发现时点，在山东胜通-鲁成所案中，证监会明确日常监督检查、投诉举报、其他单位移送等时间,均可作为违法行为的发现时点，如山东胜通-鲁成所案、摘牌致生-大华所案中，监管部门以接到举报时点为发现时点；长园集团-大华所案、天夏退-亚太所案中，监管部门以向公司开展现场检查时点为发现时点；退市富控-众华所案中，监管部门以向众华所出具调查通知书时点为发现时点。

（2）业务收入计算问题

《法》第213条关于服务机构行政责任的规定中，倍数罚款以其业务收入为计算基数。审计机构会连续多年为同一公司提供审计服务，业务收入可以根据年度予以区分，因此，较多审计机构会主张监管部门计算的业务收入存在问题，应当对相关费用予以扣除。根据监管部门对业务收入计算抗辩的回复，业务收入计算问题的注意点包括以下三点：

其一，计算审计机构业务收入时，应扣减增值税，长园集团-大华所案与仁智股份-亚太所案中监管部门采纳了相关申辩；

其二，审计机构承担证明业务收入计算有误的举证责任，亚太药业-天健所案中审计机构主张业务收入对应多份非案涉审计报告，天夏退-中准所案中审计机构主张审计收费应根据收入准则中关于履约义务拆分原则进行分摊，监管部门以未提供证据为由未采纳相关申辩；

其三，监管部门计算审计机构业务收入时持实质判断观点，永煤控股-希格玛所案中，希格玛所提出对永煤控股三年的年度审计费用约定为3万元，与证监会认定的343.87万元存在重大差异，证监会回应称该案中审计业务量与审计费用约定明显不匹配，应以希格玛所与永煤控股及其合并报表子公司另行签订的《审计业务约定书》认定审计费用，拆分签署《审计业务约定书》不应成为会计师事务所规避行政处罚责任、减轻罚款金额的手段。

1. 熟悉执业规则，服务过程中严格执行

执业规则是监管部门认定中介机构勤勉尽责的重要依据，在退市金刚-永拓所案、退市金钰-大华所案、天夏退-亚太所案等案中，监管部门会直接在对陈述申辩的回复中指出，会计师的审计过程不符合审计准则，甚至直接引用相关条文。遵守执业规则是中介机构勤勉尽责的基础，同时也是中介机构主张责任豁免的依据，若中介机构的行为符合执业规则要求，则不应承担未勤勉尽责的责任。因此，中介机构及其从业人员应当熟悉执业规则，保持对规则更新情况的关注并定期开展培训，杜绝“无知”执业，并应在服务过程中严格执行相关规则，做到勤勉尽责。

2. 提供服务过程中应重点关注具有重大性、异常性的事项

中介机构及其从业人员在提供服务全程都应勤勉尽责，其中尤其应重点关注项目中具有重大性、异常性的事项。首先，应关注传统的重大事项，如公司的重大合同、货币资金科目、应收账款科目等；其次，应关注服务过程中的异常情况，如在会计师审计过程中发现账目勾稽不平，相关业务收入确认缺乏依据，函证程序回函异常等；最后，应提高对“特殊”公司的关注，此处的“特殊”公司指的是因特殊事项而存在高舞弊风险的公司，如因财务事项即将触发退市风险的公司，业绩承诺即将到期的公司，扭亏为盈的公司等。重大事项的重大性最终体现为对投资者投资决策的影响，重大事项因中介机构未勤勉尽责导致存在虚假记载的，会严重影响公众投资者的利益，因此亦是监管部门的关注重点。重大事项是服务中的主要矛盾，中介机构及其从业人员若在提供服务过程中对重大事项充分履行勤勉尽责义务，能够有效降低违规风险。

3. 做好底稿工作

工作底稿是服务机构证明勤勉尽责的证据，也是监管部门作出处罚的主要依据。在服务过程中，中介机构应当做好底稿管理工作，避免因底稿管理不善出现遗漏、缺失的情况，如退市金刚-永拓所案、乐视退-中德案、退市金钰-大华所案等案中，均暴露中介机构底稿管理不完善的问题。出现违规风险被监管部门调查时，中介机构应从底稿中寻找陈述申辩的依据，而非信口直称已勤勉尽责，完备的工作底稿是中介机构提出陈述申辩的“有力武器”。已有多个案例中监管部门直接指出拟被处罚主体的陈述申辩理由“多为主观论述,缺乏底稿等客观证据支持”，相关理由不会被采纳。

4. 受到监管关注后，及时寻求专业帮助

首先，根据已公告的行政处罚决定书来看，中介机构收到事先告知书后基于陈述申辩“翻案”的可能性较小，因此中介机构在提供服务时勤勉尽责永远是第一位的，工作要做在前面。其次，自首次被监管调查至被正式立案、下发事先告知书的间隔时间较长，中介机构在首次调查时即应及时寻求专业律师帮助，提前介入，做好应对。最后，根据目前中介机构陈述申辩的情况来看，陈述申辩理由被接纳的比例较高，原因可能在于中介机构的工作具有工作量大、复杂性高、专业性强的特点，调查难度较高，并且信息披露违法违规案件往往时间跨度较大，多年的工作底稿也为监管部门增加了极大的工作量。因此，监管部门对相关事实的认定可能存在遗漏、误判的情况。针对该情况，中介机构应积极行使陈述申辩的权利，在专业律师的协助下，基于事实提出相应的陈述申辩意见，维护自身利益的同时亦有助于事实的查明。

1.细化并区分“特别注意义务”和“一般注意义务”

第一，中介机构的责任边界应根据不同类型的注意义务划分。监管执法应要求不同中介机构在业务中分别履行职责，以发挥不同中介机构的专业优势，共同发现潜在的风险，为发行人披露的信息质量提供保证。

第二，注意义务范围因专业领域不同而存在区别。在项目中，各中介机构需制作、出具相关文件，对公司的财务、法律、信用状况、资产情况等多方面问题发表专业意见。对于中介机构专业领域内的事项，中介机构承担特别注意义务，相关法律法规以及行业执业规范等是判断特别注意义务履行情况的重要依据；对于非中介机构专业领域内的事项，中介机构会依赖他方的工作成果，对于该类事项中介机构承担一般注意义务，一般注意义务的内容为对他方工作成果的审慎核查和进行调查、复核的义务。如果通过审慎核查，中介机构可以排除职业怀疑并形成合理信赖的，则即使中介机构因使用他方工作成果导致出具的文件存在虚假陈述的，监管部门仍应免除相关责任。

第三，“特别注意义务”可以从范围和程度两个方面来理解和把握。以律师的特别注意义务为例，在注意义务范围方面，律师应对与法律相关的事项进行专业核查、法律分析并发表独立法律意见；在注意义务程度方面，虽然难有明确的标准或指引，但“特别注意义务”不仅高于普通人的一般注意义务，也高于对律师从事非业务的要求。律师应对委托人提供的资料保持审慎的怀疑态度，应当尽力收集各方面的证据，在自己的专业能力范围内判断证据的真实性、准确性、完整性、有效性，对各种来源的证据进行交叉验证，直至内心确信事实的真实，或确信自己已采取了力所能及的一切调查手段。

2.对中介机构的责任追究应当要精准、适当，不应过于严苛，要避免走向“寒蝉效应”或“逆向淘汰”的极端

中介机构作为市场的“看门人”，压严压实中介机构责任督促其勤勉尽责对于建设有序的市场是必要的，尤其是在市场全面注册制的背景下，中介机构勤勉尽责的意义显得更加重要。

然而，任何义务都不是没有限制的，过苛的要求既不现实，甚至可能适得其反，对中介机构的监管应当避免“陪绑式处罚”。监管部门不应形成“上市公司财务造假，则中介机构必担责”在监管模式，而是应罚当其人、罚当其责，对于参与合谋造假或存在重大过失的中介机构才施加行政责任，且责任应当与其过错程度相当。过于严苛的处罚态势可能导致出现“寒蝉效应”，对于中介机构群体的发展有害无利。

另外，对于大型复杂项目，中介机构需审查海量的企业资料，加上时间的限制，他们不可能对涉及的所有事项都保证万无一失，中介机构监管应当把握重大性原则，并且对于中介机构在调查、听证过程中作出的合理解释、提供的合理证据，监管部门应当予以采纳。如果对中介机构注意义务作不加限制地扩张，导致要求过于严苛以致权利义务极度失衡，在中介机构内部可能出现“逆向淘汰”，部分中介机构会出现“带病闯关”的投机心理，注意义务的安排将变得形同虚设。

3.合理确定中介机构免责情形

第一，独立、合理审慎核查之免责。针对中介机构应尽到特别注意义务的事项，中介机构需证明自己已尽合理的尽职调查，有充分、合理的理由认为发行人不存在欺诈方能免责。若在自身法定履责以及专业履责事项内要求其进行的专业部分存在其他中介机构出具的意见时，中介机构不能仅仅通过“专业信赖”进行免责。

第二，一般注意义务履行之免责。在非专业部分引用其他中介机构专业意见时，如律师作出法律意见书时，以会计师事务所、资产评估机构、资信评级机构的认证结果，作为出具法律意见的依据的，中介机构应尽到一般注意义务，需证明自身引用他人意见时，无合理理由怀疑欺诈，不存在明显缺乏意见依据以及明显不实的“专业意见”的，监管部门应当免除中介机构责任。明晰市场中介机构在非专业部分可免责的做法，不仅能更好地实现各中介机构归位尽责，而且也能更好的践行公平原则，让未尽到勤勉注意义务的中介机构承担自身犯下的错误。

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