2024年5月14日，拜登政府签署总统备忘录（Presidential Memorandum）再一次根据301条款（Section 301，以下简称“301条款”）针对太阳能电池板、电动汽车、电池、绿色能源供应链投入、岸到岸港口起重机、钢铁产品、铝制品、医疗注射器和个人防护设备（PPE）等中国进口产品加征25%到 100%的关税^[注1]。一份长达193页的《对301条款调查所采取行动的四年期审查：中国在技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和实践》^[注2]（以下简称《301条款报告》）详细叙述了美国对中国启用301条款关税的背景、原因以及主要实施措施。《301条款报告》是对中国在技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和做法进行的301条款调查的四年审查的最终结果，且根据《301条款报告》的提议，针对部分来自中国的产品加征的关税将在今年生效，而其他征收关税的行动将逐步在2025年和2026年实施。

而在2024年4月17日，商务部新闻发言人即代表中方对该调查表示强烈不满和坚决反对。这也不是美国第一次对中国相关产业和贸易开展301调查。美方将正常贸易投资活动曲解为损害美国家安全和企业利益，将自身产业问题归咎于中国，既缺乏事实依据，也有悖经济常识。美国上届政府启动对华301调查并对华加征关税，已被世贸组织裁定违反世贸规则，受到众多世贸成员的反对。为帮助更多的中国企业理解贸易摩擦背景下不同国家的贸易制度，知悉不同法律制度下维护自身权益的路径，k8凯发天生赢家·一触即发海关与税务法律专业委员会暨法律研究中心组织相关领域律师对301调查进行解读，并给出法律建议。正所谓“他强由他强，清风拂山岗；他横由他横，明月照大江。”只有熟悉和掌握国内国际不同规则，才能帮助中国企业积极参与全球治理体系改革和建设，推动全球治理朝着更加公正合理的方向发展。

《1974年贸易法》（the Trade Act of 1974 ）第301 条赋予美国贸易代表办公室（Office of the United States Trade Representative，下称“USTR”)在总统指示下针对外国不公平的贸易行为而采取相应措施的权力。我们常说的301条款是针对美国保护自身贸易利益而对其他国家采取相应报复性措施行为的概括性描述，实际上，《1974年贸易法》第301条条款本身属于一般性规定，301条款所涵盖的范围还包括对特定领域或行为更具针对性的“特别”301条款和“超级”301条款。

(一) “一般”301条款

301条款（Section  301）的核心是维护美国的贸易利益，并确保外国（政府）的行为不对美国的商业造成不公平的负担或限制。该条款的内容主要分为四个部分，第一部分描述的是USTR应当采取行动的情形（Mandatory Action），第二部分描述的是USTR可以自由裁量是否要采取行动的情形（Discretionary Action），第三部分是USTR采取调查和行动的权限（Scope of Authority），第四部分是对条文的解释和特殊规则的释义（Definitions and Special Rules)。

对于第一部分USTR应采取行动的原文及释义如下^[注3]：

可见，USTR几乎可以对任何他们认为对美国商业造成负担或限制的外国政府存在的不公平的贸易手段而采取应对行为。根据301条款规定，301调查既可以基于国内企业、工会、行业协会的投诉，也可以由USTR自行决定启动。在调查过程中，USTR一般会向公众公开征询意见，包括召开听证会以收集更多信息和证据。对于301调查显示的结果，USTR通常会与外国政府进行磋商谈判以试图达成一致，而一旦磋商失败，USTR便会采取有针对的报复性措施。

(二) “特别”301条款

“特别”301条款（Special 301）是1974年《贸易法》第182节中的规定（Section 182）。该条款的目的主要是为了识别在知识产权保护和市场准入方面对美国企业构成障碍的外国国家^[注5]。

“特别”301条款针对识别对象分为三个类型：第一类属于“重点外国国家”（Priority Foreign Countries, PFCs），这些国家被认为在知识产权保护方面存在最严重的问题，USTR会对被识别为PFC的国家在30天内启动301调查并采取相应制裁措施；第二类属于“重点观察名单”（Priority Watch List, PWL），这些国家虽然没有达到PFC的标准，但USTR会对其在知识产权保护和执行方面存在的问题进行密切监控和进一步评估；第三类属于“观察名单”（Watch List），这类国家虽然也存在知识产权保护方面的问题，但USTR一般只会对这些国家持续观察而暂不采取任何行动。

在USTR发布的《2023年“特别”301条款报告》（2023 Special 301 Report）中，中国虽然被列为第二类“重点观察名单”国家，但是根据《301条款报告》，USTR对中国在技术转让和知识产权方面的行为和政策仍然开展了301调查并采取了进一步加征关税的措施。

(三) “超级”301条款

“超级”301条款指的是《1974年贸易法》第310节（Section 310）的规定，该条款主要规定USTR在每年5月31日之前，与国会的两个关键委员会（参议院财政委员会Committee on Finance of the Senate和众议院筹款委员会the Committee on Ways and Means of the House of Representatives）进行磋商，以确定哪些外国政府的贸易行为、政策或做法可能涉及违反WTO协议或其他贸易协议，或对美国的商品、服务和投资设置障碍，并针对这些国家的行为作出优先处理的执法事项（Trade Enforcement Priorities)^[注6]。事实上，“超级”301条款是美国制裁其他国家政策和行为的一剂万能“解药”，通过该条款的规定，美国可以对任何他们认为违反了美国利益的外国贸易行为实施贸易制裁措施，从而在国际贸易中最大限度的维护自身利益。

从下表中可以比较直观的看出三种“301条款”所分别针对的目标以及主要事实措施：

《301条款报告》是由USTR即美国贸易代表办公室撰写发布的。USTR成立于1963年，其前身是美国总统的特别贸易代表。在USTR成立前，一直是由美国国务院负责美国的贸易和投资外交，而在1962年的《贸易扩展法案》（Trade Expansion Act of 1962）中，国会要求总统任命一位特别贸易谈判代表来进行美国的贸易谈判。

随后《1974年贸易法》第141条又为USTR提供了立法授权，让其负责《1930年关税法》（the Tariff Act of 1930）、《1962年贸易扩展法》（the Trade Expansion Act of 1962）以及《1974年贸易法》下的贸易协定项目^[注7]。《1974年贸易法》进一步巩固了USTR的地位，且该法案还将USTR确定为总统办公厅内的内阁级机构，其现任负责人Katherine Tai就是内阁成员，担任总统的首要贸易顾问、谈判代表和贸易问题发言人。此后1988年颁布的《综合贸易与竞争力法案》（the Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988）又进一步明确并增强了USTR的权限，强化了国会与行政部门在制定美国贸易政策方面的合作，并且该法案明确授予USTR在总统的具体指示下负责并实施301条款项下的权利义务。因此，USTR的主要职责就是向总统和国会报告并负责管理贸易协定项目，就非关税壁垒、国际商品协议以及其他与贸易协定项目相关的事宜提供建议，同时作为美国总统的主要国际贸易政策和问题发言人。

USTR在中美贸易关系中也扮演着重要的角色。《1974年贸易法》不仅赋予USTR调查和回应其他国家不公平贸易做法的权力，而且USTR可以在调查后采取包括但不限于实施关税、限制进口、暂停优惠贸易待遇等其他贸易措施的行动，以回应和纠正他们认为对美国不公平的贸易行为^[注8]。此外，《1974年贸易法》第307 条款针对涉及修改和终止基于301条款采取的行动中规定，USTR每四年对已采取的制裁措施进行一次审查，以评估当前采取的措施是否有效，而如果在审查期间收到利益相关者提出需要继续采取措施的请求及相关证据，那么USTR将继续执行原有的措施甚至增加制裁力度。2017年8月18日，USTR针对中国启动了“301 调查”^[注9]，通过该调查，USTR认为中国在知识产权、技术转让等方面存在不公平贸易行为，并以此为由对价值数千亿美元的中国商品加征关税，进而导致中美贸易摩擦升级。

301调查是基于《1974年贸易法》第301条款展开的对外国国家（政府）的政策行为是否对美国贸易造成负面影响或限制的调查，这其实是美国政府惯用的一种贸易保护单边主义法律工具。在2017年之前，美国已经对中国展开了五次301调查，其中依据“特别”301条款进行了三次调查，另外两次是依据“一般”301条款开展的调查。下表是对这五次调查后美国（拟）对中国实施的措施以及中国采取的应对方式及最终结果的简要汇总^[注10]：

(一) 调查结果

2018年3月22日，针对2017年8月18日开展的301调查，USTR发布了《301条款下关于中国在技术转让、知识产权和创新方面的行为、政策和做法的调查结果》^[注11]。该报告认为中国采用了一系列与技术转让相关但对美国商业造成负担及限制的不合理行为、政策和做法，其中特别提到以下几点：

1. 中国使用外资所有权限制（如合资要求）、外资股权限制，以及各种行政审查和许可程序，迫使美国公司进行技术转让；

2. 中国将技术转让的成本和风险转移给了美国公司，同时确保了中国公司能够在技术获取中占据有利位置；

3. 中国不公平地促进中国公司对美国公司和资产的系统性投资和收购，以获取尖端技术和知识产权，并促成技术向中国公司进行转移；

4. 中国对未经授权侵入美国公司计算机网络中窃取知识产权、商业秘密和机密商业信息的行为予以支持。

根据上述301调查的结果，2018年4月6日，USTR在《联邦公报》（Federal Register）上发布通知，宣布拟将对来自中国的约1300个关税子目（HTSUS Subheading)^[注12]项下产品征收25%的额外关税^[注13]。该份拟征收关税清单的产品价值约合500亿美元，清单上受影响的产品范围非常广泛，主要涵盖了包括信息通信技术（如半导体、计算机设备和电信设备）、航空航天、机器人、工业机械、新材料（如高性能金属合金和复合材料）以及新能源汽车和高科技产品等多个领域。可见，这些关税子目主要针对“中国制造2025^[注14]”计划中涉及的行业，其意图很明显是在于抑制中国在高新技术领域的快速发展和竞争力的提升。

(二) 征求意见与听证

这份清单发布后，USTR针对主要问题向公众公开征询意见，这些问题包括清单中列出的产品是否应保留或从清单中移除、或者是否应对其他未在清单上的产品增加关税等问题。USTR允许所有利益相关者，包括公司、贸易协会、消费者团体、学术机构、政府实体和个人对征税清单提交意见和建议。在近一个多月的征询开放期间内，USTR共收到了约3200份书面意见，除了涉及商业秘密的书面意见不予公开外，USTR公开了所有在征询期间的书面意见。经笔者粗略查阅，大部分意见来自美国公司（包括美国领先零售商之一的梅西百货（Macy’s））以及行业协会或机构（如美国通信工业协会（Telecommunications Industry Association,TIA））。在笔者随机翻阅的10份由美国企业提交的意见书中，这些企业对于拟征税清单中涉及自身行业要加征关税的产品都提出了排除申请并列出了详细的理由。此外，这些企业几乎都提到美国对中国产品加征关税的行为不仅会对美国本土企业的发展以及美国消费者造成严重的负面影响，而且这些企业也都表现出担心中国会出台对美国产品加征关税的反制行为。有趣的是，在笔者翻阅意见书的时候还发现了一封来自中国某高校国际贸易法学副教授提交的意见，该教授除了提出应该将钢铁和铝制品项下的相关产品排除在征收清单外，还强调美国应通过加强中美两国对话和合作以解决双方在国际贸易的争端。

梅西百货提交的书面意见原文部分截图

TIA提交的书面意见原文部分截图

美国全国性贸易协会肥料研究所（The Fertilizer Institute,TFI）提交的书面意见原文部分截图

除了公开征询意见外，USTR和301条款委员会（Section 301 Committee)^[注15]还在2018年5月15日至17日召开了为期三天的公开听证会，在听证会上一共有121名证人提供了证词并回答了有关拟征税清单中是否增加或排除某类产品等相关问题。在公开意见征询及听证会后，USTR和301条款委员会根据收集的意见重新审查了拟征税清单上的关税子目，在2018年7月6日发布了第一批征税产品清单，移除了515项关税子目，对剩余的818个提议的关税子目征收25%的额外关税。同时USTR又额外增加了284个目标征税类目清单，并针对这份清单又进行了新一轮公开征询和听证会，第二批征税产品清单保留了279项关税子目并于2018年8月23日生效^[注16]。

上图显示了包括中国和各个贸易伙伴和地区的所有美国商品进口（按价值）的指数增长情况，其中进口水平以2018年7月（301条款关税生效前的月份）为基准，展示了在征收关税后中国向美国进口的显著变化。

(三) 排除征税申请

公众除了可以对征税清单是否应保留特定产品等提出意见外，USTR同时也为公众提供了请求将特定产品排除在附加关税之外的机会，即任何利益相关人可以提出排除子目下某一特定产品的请求（但不能要求排除整个关税子目）。

根据USTR公布的要求，申请排除征收关税的请求者首先必须明确标明特定产品类别和具体名称，产品的识别应包括物理特征（例如，尺寸、材料组成或其他特征），此外申请者还必须提供过去三年中每年购买的中国原产产品的数量和价值。其次，请求者必须给出充足的理由说明请求排除特定产品的原因。USTR主要考虑的排除因素包括以下几点：所申请排除的产品是否可以从除中国以外的渠道获得、附加关税是否会对请求人或其他美国利益造成严重经济损害，以及该特定产品是否对中国经济发展战略有重要影响（包括“中国制造2025”在内的中国工业项目相关的产品）^[注17]。通过对每一个排除额外征税请求的申请进行评估，USTR决定在一定期限内对第一批及第二批征税产品清单中的部分产品排除在额外征税清单外，对于这类批准的排除产品类目是从实施征收额外关税之日起追溯适用^[注18]。大部分排除额外征税的产品类目的适用期限已经于2019年和2020年到期，在2022年3月28日，USTR 公布对352项已到期的排除额外征税类目产品进行延期，原则上这类产品的排除适用期限至今年5月31日也全部到期（USTR针对目前属于排除征税的产品类目是否延长排除期限发布了新的公告，详见下文）。

(四) 四年审查程序重启

2022年5月5日，USTR对301条款启动了法定的四年审查程序，USTR向公众告知受301条款行动惠及的国内行业代表加征关税的行为可能终止，并允许他们提出继续实施征收关税行为的请求。2022年9月，USTR宣布他们收到了行业代表继续额外征收关税的申请，因此关税行动不能终止且USTR将对继续征税行动进行审查。同2018年发布拟征税清单的程序相似，USTR在2022年11月15日开通了意见征询平台用于收集公众对301条款及继续征收关税行为的意见和评论。USTR 及301条款委员会特别列出了以下三个考虑因素给公众在提出意见时作为指引参考^[注19]:

1. 实施继续额外征税的措施是否能有效解决301调查发现的问题；

2. 是否有其他可以采取的行动或措施；

3. 额外征收关税等其他措施对美国经济（包括美国消费者）产生的影响。

作为法定审查程序的一部分，在整个2023年和2024年初，USTR和301条款委员会与各机构专家针对收到的近1500条意见和评论举行了多次会议探讨，并最终形成了《301条款报告》。

2024年5月14日，现任USTR贸易代表Katherine Tai在USTR官方网站上公布美国将继续根据301条款对中国有关进口产品加征关税，并表示:“尽管征收关税在鼓励中国采取一些措施来解决301条款调查中确定的问题方面是有效的，但我们仍需采取进一步行动以促使中国消除继续对美国商业构成负担并损害美国工人和企业的不公平技术转让的相关政策和行为^[注20]。”

(一) 主要增加征收税率的产品类目

从《301条款报告》以及USTR发布的公告来看，此次增加税率征收的类目主要将针对以下来自中国的产品^[注21]：

上表中有一部分类目已在之前的加征关税清单中，也有一些类目是此次新增，而之前受301条款关税覆盖的其他产品将继续按现行税率征收。根据USTR在5月22日发布的最新公告，在2024年增加税率征收的关税类目将在今年8月1日起实施，而其他在2025年以及 2026年增加征收的关税类目将于相应年度的1月1日起实施^[注22]。USTR表示，其针对上述行业采取行动的原因是中国寻求扩大这些产品的市场份额的行为与美国正投资扩大其自身的市场份额相冲突，并在一定程度上对美国本土产业发展造成了限制和负面的影响。USTR认为征收关税的行为是对美国补贴政策的补充，并称这些关税将进一步鼓励美国公司在绿色能源和半导体供应方面实现多元化，从而减少对中国的依赖^[注23]。

(二) 现有301条款征税排除适用情形的变更

在四年审查过程中，USTR对352项“一般排除”类产品和77项与“新冠肺炎疫情”相关产品排除征收税率，而根据《301条款报告》，这些原先被暂时排除征收301条款关税的产品的适用期限原则上于今年5月31日到期。

2024年5月24日，USTR发布了新的公告，针对上述排除适用期限是否进行延续作出了进一步的通知及规定^[注24]。首先，USTR决定将所有当前的排除情形的适用期限从到期日延长至2024年6月14日作为14天的过渡期。其次，USTR公布将对在该公告附件C中列出的排除适用情形延长至2025年5月31日。USTR给出的理由是，对这些排除情形进行延长有利于将从中国进行的采购等其他生产活动转移至其他国家，以减少对中国供应链的依赖。

而对于在上述公告附件D列表中涵盖的102项没有向公众征询延长排除期限意见的产品类目，USTR决定在 14天过渡期到期后不再予以延长排除期限。另外剩余的其他排除类目（即5月24日公告中附件A和附件B列表中的产品）的排除期限将延续至2024年6月14日^[注25]，虽然USTR曾于2023年12月29日向公众征询是否延续排除期限的意见，但是USTR认为公众提交的书面意见并没有充分说明延续排除期限的合理理由。比如，一些书面意见主张延续的理由是因为寻找替代从中国以外国家来源的产品成本较高并且类似产品的供应有限，导致无法在中国以外的国家获得特定产品。 USTR认为这些理由没有说明如果继续延续适用排除情形将如何有助于减少对中国特定产品及供应链的需求和依赖。

(三) USTR向公众公开征询意见

USTR代表在官网上发布拟增加征收关税的清单后，USTR于2024年5月28日发布了新的公告，对提议清单以及后续特定产品申请排除征税的程序等情形做了进一步说明^[注26]。正如2018年向公众开放对拟征税清单提出意见和建议的机会，USTR这一次仍将邀请利益相关者对拟增加税率征收的行为提交书面意见，公众意见开放通道于5月29日开放，将于今年6月28日关闭接收通道。

1. 对301条款关税增加征收的提议清单（“Proposed Modifications to  Section 301 Tariffs”）^[注27]

USTR在上述提议清单的附件A中列举了产品类目、HTSUS子目、产品描述以及计划增加的税率和计划实施时间。对于该提议清单，USTR对以下问题向公众提出公开意见征询：

• 评估提议清单在消除或对抗中国与技术转让、知识产权和创新相关的行为、政策和做法方面的有效性；

• 评估提议清单对美国经济（包括美国消费者）的影响；

• 将码头起重机纳入HTSUS 8426.19.00子目（运输起重机、龙门起重机和桥式起重机）产品描述范围是否合适；

• 针对口罩、医用手套以及注射器和针头类产品，评估对这些产品征收的关税税率是否还需高于目前拟议增收的税率；

• 评估为每个产品和行业确定的关税子目是否充分涵盖了此次《301条款报告》建议应当包含的产品和行业类型。

2. 对工业机械类特定产品类目及太阳能设备类特定产品新增排除征收关税的程序申请

USTR在《301条款报告》中提议对用于国内制造并归类于HTSUS第84章和第85章某些子目下的特定机械暂时排除在301条款关税之外。在上文提到的5月28日公告中，USTR在公告的附件B中列出了具体的HTSUS 及产品描述，利益相关者可以从这份列表中选择相应的产品类目以申请关税的排除，并且可以对附件B中列出的纳入排除程序的子目范围以及是否有遗漏等问题提出书面意见。关于对此清单类目中产品请求排除的具体程序将在之后的通知中发布，一旦申请排除的产品通过USTR的审查程序，那么该产品类目获得的暂时排除征税有效期将至2025年5月31日^[注28]。

此外，USTR还提议对太阳能制造设备类目项下的19项产品（5月28日的公告附件C中有这类产品的具体描述）适用临时排除，因为USTR认为对这类产品使用临时排除将有利于美国对太阳能制造业的投资和发展。同样，USTR也允许利益相关者对附件C中产品的描述及适用范围提出建议和意见。对附件C中的19项产品类目的排除适用将自本通知发布之日起生效，有效期至2025年5月31日^[注29]。

(四)《301条款报告》的其他建议

在《301条款报告》中，除了对特定产品类目新增临时排除征收关税的适用情形外，USTR针对实施关税征收等后续措施还提出了以下建议^[注30]：

为美国海关和边境保护局（CBP）分配更多资金，以加强301条款行动的执行；

加强私营公司与政府机构之间的合作，以改善网络安全，更好地打击技术盗窃行为；

美国政府应继续评估支持美国产业供应链多元化的方法和政策，以增强美国自身的供应链韧性和自主性。

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