对特定国家产品采取加征关税等各类贸易管制和制裁措施的基本前提，是对产品“原产地”的确定。因此，熟悉和利用原产地规则，可以帮助企业避免不应被征税的货物被加征关税，也可以帮助企业合理规划国际产能分配和供应链安排，降低进出口税收成本。

美国海关和边境保护局(U.S. Customs and Border Protection，下称“CBP”)负责解释、管理和执行原产地规则^[注1]，根据出口国是否与美国存在贸易协定或其他优惠政策，美国海关将分别适用非优惠原产地规则(Non-preferential Rules of Origin)和优惠原产地规则(Preferential Rules of Origin)。^[注2]

与《301条款报告》相关的是非优惠原产地规则，由于美国成文法规中没有对于非优惠原产地规则的明确规定，CBP依赖一系列的法院判决、海关条例以及海关解释对货物原产地进行判定^[注3]。非优惠原产地规则适用两个主要标准，一个是“完全获得”原则，即完全在一个特定国家生长、制造的商品原产于该特定国家；另一个是“实质性转变”原则，如果一个进口商品包含来自两个或者两个以上国家的材料和/或加工时，海关认为原产国是最后一个发生实质性转变(substantially transformation)的国家^[注4]。“实质性转变”的标准是逐案适用的，它以名称、特征和用途的改变为基础，即一个物品全部或部分由来自一个以上国家的材料组成，在其被实质性转变为一个新的商业物品后，该物品是该国的产品，其名称、特征和用途有别于被转变前的物品^[注5]。

(一) “实质性改变”规则的要素和适用

对于美国非优惠性原产地“实质性改变”的具体理解和应用，长期处于个案分析和讨论的状态。从美国的司法实践看，以下因素在判断“实质性改变”是否达到时可能会被考虑^[注6]：

1. 产品的性质、名称和用途是否发生改变（new name, character and use）；

2. 与用于生产最终产品的进口原材料生产过程相比，最终成品的生产过程是否存在本质的不同；

3. 产品生产过程的增值(以及生产成本、投资额、劳动力成本)与其它组件成本相比较；

4. 产品最本质的特征是由生产过程赋予的还是进口原产料或零部件赋予的。

“实质性改变”的基础判断标准是产品的性质、名称和用途是否发生改变，通常认为其最早出现在Hartranft案或An-heuser-Busch Assn案中^[注7]。

其他经典司法案例也对“实质性改变”进行了进一步的阐述，如Gibson-Thomsen案中若成品变成了新物品的一部分并且拥有了新的名称、性质和用途，则发生了“实质性改变”^[注9]；Uniroyal案中若成品存在一些核心原材料或零部件，并在制造、加工、组装之前就已经具备了成品的最终尺寸、形状和形态，则概率会认定成品原产地是这些核心原材料或零部件的生产地^[注10]；Energizer Battery案中若成品或其组件在进口时具有预先确定的最终用途，并进口后的组装过程而没有发生用途变更，则不构成“实质性改变”^[注11]。

CBP在判断是否对产品依据301条款加征关税时，也依照“实质性改变”标准进行。笔者通过检索美国海关裁定在线搜索系统（Customs Rulings On-line Search System，下称“CROSS”）^[注12],检索到一些和301条款相关的原产地预裁定。

根据对“实质性改变”标准的深入分析，结合典型判例以及CBP的裁定，可以明确单纯将源自中国的原材料或零部件在第三国进行基本组装或将商品在不同国家间转运，通常不足以满足美国非优惠性原产地的变更标准，从而规避美国对中国产品加征的关税。因此，企业在应对《301条款报告》时，应深入理解并运用"实质性改变"标准，通过战略性地调整其主要组件的预期用途、原料的来源国、成品的生产加工地点以及生产流程等关键要素，以期在遵循美国原产地规则的基础上，实现原产地的合法变更。^[注13]

(二) 原产地预裁定制度的应用

在考虑产品原产地变更之外，针对《301条款报告》所涵盖的商品，中国出口企业有权独立或协同美国进口商向CBP提出商品预裁定（Binding Ruling）的申请。此类预裁定在美国所有口岸均具有法律约束力，企业可通过申请预裁定，预先评估其采取的关税减免策略在法律上的合规性与可行性，从而提高申报的成功率。

CBP的法规与裁定部（Regulations and Rulings, 下称“RR”）负责发布所有行政裁定。RR下设三个部门：国家商品业务部（National Commodity Specialist Division,下称“NCSD”）以及位于CBP总部的商务和贸易便利化部和边境安全与贸易合规部，共同承担行政裁定的发布职责。^[注14]美国关于非优惠性原产地的预裁定，由RR根据《美国联邦法规法典》（Code of Federal Regulations,下称“CFR”）第19编“关税”第177部分“行政裁定”的B节“原产地的确定”进行签发。

原产地预裁定制度的要点是：

1. 申请主体^[注15]

(1) 外国制造商、生产商或出口商，或美国商品进口商；(2)美国类似产品的制造商、生产商或批发商；(3)劳工组织或其他工人协会的美国成员，其成员受雇于在美国制造、生产或批发类似产品，或(4)一个贸易或商业协会，其大多数成员在美国制造、生产或批发类似产品。

2. 裁定提出的形式和内容^[注16]

最后裁定请求应以书面形式提出，并应载明下列资料：(1) 请求人的名称、请求人的主要营业地，以及请求人有权根据第177.24条的规定提出请求的声明；(2) 要求确定原产国的现有物品的说明;(3) 声称物品是其产品的国家或工具；(4) 使海关能够确定某物品是否为特定国家或工具的产品的进一步信息；(5) 如适用，要求作出最终决定的具体采购。

3. 发布咨询裁决和最终裁决^[注17]

(1) 根据符合本小节要求的咨询裁决请求，海关将立即发布咨询裁决；(2) 根据符合本小节要求的最终裁定请求，海关将立即作出最后裁定。如果请求不符合本小节的要求，海关可以拒绝发布最终决定，也可以发布咨询裁决；(3) 包括第177.25(b)(5)节（与特定采购有关）中规定的信息的最终裁定请求，将由海关在所有其他请求（咨询裁决和最终裁定）之前审议。

4. 最终裁决通知的公布^[注18]

所有最终裁决的通知应在最终裁决发布之日起60天内在《联邦公报》上公布。

5. 对最终裁决的审查^[注19]

§177.22（d）中列出的任何利害关系方均可在《联邦公报》公布最终决定后30天内寻求对最终决定进行司法审查，并可在拒绝后30天内对拒绝发布最终决定寻求司法审查。国际贸易法院对根据本款作出的最终裁决或拒绝作出最终裁决具有专属管辖权。

除了对原产地规则的合理运用，确认进口产品属于加征关税范围的另一个重要要素，是该产品的归类属于加征税款的范围。由于商品本身的特征描述的多样性和复杂性，对于同种商品存在不同的归类认识在国际贸易和各国海关法实践中是非常常见的现象，世界海关组织也有相应机制解决不同国家间的归类认识不同。

美国商品归类基本制度主要是《美国法典》（United States Code,下称“USC”）第19卷关税卷，主要包含第4章《1930年关税法》，第12章1974年贸易法，第18章协调关税税则的实施；CFR的第19卷，包含了CBP根据法律制定的具体规定和操作程序等。在19 CFR § 152.0 的“Scope”中规定了商品应根据行政和司法裁决解释的美国协调关税表（Harmonized Tariff Schedule of the United States，下称“HTSUS”)（19 U.S.C. 1202）进行分类^[注20]。HTSUS以商品名称及编码协调制度（HS）的命名法结构（Nomenclature Structure）为基础，是美国的10位数进口分类命名系统，它是根据贸易商品的材料成分、产品名称和/或预期功能对其进行分类和确定进口到美国的商品的关税税率。^[注21]美国海关和边境保护局CBP负责解释和执行HTSUS，CBP是唯一有权根据HTSUS系统及其规则正式决定进口货物的分类的美国政府机构。

在解决商品归类的实践中，CBP利用HTS进行商品归类主要遵循以下两个原则。^[注22]第一，一般解释规则（General Rules of Interpretation，“GRIs”）是做出商品归类行政裁定的依据。在许多裁定中，CBP都会明确指出美国HTS项下的商品归类应根据一般解释规则做出^[注23]。第二，HTS的解释注释（Explanatory Notes）在商品归类时具有重要参考作用。尽管不具有法律强制力，但通常认为其能够适当地解释品目、界定品目范畴。在具体裁定和案件时往往可以基于此将争议的商品纳入具体的品目。

(一) 进出口商品税号的确定

一般来说，在HTSUS中若某一产品未被明确列出，企业应依据产品的物理特征、组成材料、生产方法及应用目的等因素，并结合HTSUS的相关注释，进行综合考量，以确定商品的适当税号。

为规避额外关税的征收，出口企业应努力确保其商品被归类于《301调查报告》的排除项下或被归类于《301调查报告》中未被加征关税的子目或品目。对于前者，笔者通过CROSS检索到近年来涉及《301调查报告》排除项下的商品归类预裁定案例。

根据以上商品预归类案例，CBP在评估商品是否符合《301调查报告》排除项的标准时，通常依据产品的外观特征、成分构成、使用目的以及GRIs等因素。根据USTR的规定，排除项下的申请应允许“任何利益相关方提出将某一特定产品从排除项中移除的请求，而非请求排除整个关税子目”。鉴于HTSUS中同一子目项下的商品可能存在共同属性，因此必须识别并区分排除项下商品与同一子目下其他商品的细微差别，进而将商品正确归类。

对于将商品从《301调查报告》中加征关税的税号重新归类至未被加征关税的税号项下，企业可以基于HTSUS的条款和基本原则，深入研究同一产品在不同形态（如原材料、半成品、成品等）下的海关分类。通过调整原材料选择、变更产品的用途、组合加工及深度加工等手段，企业可以改变产品的子目或品目分类，以期达到将产品归类为不受《301调查报告》额外关税征收的物项。

(二) 商品归类预裁定制度的应用

与原产地认定类似，商品归类亦适用预裁定机制。在美国，商品归类的预裁定由RR依据CFR第19编“关税”中的第177部分“行政裁定”的B节“一般裁定程序”执行。通过预裁定机制，企业可获取关于商品归类的权威性指导，从而在货物进口前明确其分类，这有助于降低企业在涉及《301条款报告》的贸易过程中面临的合规风险。

商品归类预裁定涉及的要点是：

1. 申请主体^[注24]

“任何作为商品进口商或出口商的人，或以其他方式，对裁决请求中提出的问题有直接和可证明的利害关系的人，或由该人的授权代理人，均可根据本部分请求裁决。此处的“人”包括个人、公司、合伙企业、协会或其他实体或团体。”

2. 需要提交的商品相关文件

一般规定^[注25]：裁决请求应包括对该物品的充分和完整描述，并应包括与该物品的适当分类密切相关的说明，有关物品在美国的主要用途、商业、通用或技术名称的信息，以及如果物品由两种或两种以上材料组成，则每种材料的相对数量（按重量和体积计算）和价值。裁决请求还应注意，只要有关系，物品的购买价格，以及它在美国的大致售价。提交给服务港口办公室的个人裁决请求将仅限于五(5)件商品，所有商品必须属于同一类别或种类。

关于样本^[注26]：每项关于物品的裁决请求都应附有该物品的照片、图画或其他图形表现形式，并尽可能附有样本物品，除非对物品的准确描述对所请求的裁决不是必需的。任何由化学或物理组合材料组成的物品，如果制造商或为制造商准备了实验室分析，则应包括该分析的副本。与裁决请求有关的样本成为海关总署档案的一部分，并将保留到裁决发布或裁决请求以其他方式处理为止。

其他相关文件^[注27]：如果裁决请求中提出的问题与任何发票、合同、协议或其他文件中规定的事项直接相关，则必须随请求一起提交该文件的副本。

3. 裁决书的效力^[注28]

裁定书的一般效力。海关总署根据本部分规定发出的裁决书，代表海关总署对本部分所述特定交易或问题的官方立场，在修改或撤销之前，根据本节的规定，对所有海关人员均具有约束力。在没有改变惯例或其他修改或撤销影响裁决书中规定的裁决原则的情况下，在处理涉及相同情况的交易时，可以援引该原则作为权威。一般而言，裁定书自发出之日起生效，并可适用于所有未清偿的条目，或海关署在该日尚未采取最后行动的其他交易。但是，参见§177.10（e）（在《联邦公报》上公布的实践变更）和§177.12（修改或撤销先前裁决、决定或处理的裁决）。

4. 裁决书决定的公布于生效^[注29]

一般情况。在根据经修订的《1930年关税法》发布与任何海关交易（预期、当前或已完成）有关的任何解释性决定后90天内，海关应在海关公报上公布该决定或以其他方式将其提供给公众查阅。就本款而言，解释性决定包括任何裁决书、内部建议备忘录或抗议审查决定。披露受31 CFR第1部分、19 CFR第103部分和19 CFR 177.8(a)(3)的约束。

生效日期。除非第177.12(e)条或裁决本身另有规定，否则根据本部分的规定公布的所有裁决将立即适用。如果该裁决涉及商品，则该裁决将适用于所有未清偿的条目，但导致评估更高税率或增加关税的做法变更应仅对在《联邦公报》公布变更后第90天或之后进入消费或从仓库中取出消费的商品有效。

5. 裁决的修改或撤销^[注30]

解释性裁决或抗议复审决定。海关可以通过向原始裁决的接收人或内部咨询决定的当前交易主体发出书面修改或撤销通知，或在抗议审查决定的情况下，向海关表格19上标识为抗议者的人或根据本章第174.30(b)条规定指定接收抗议拒绝通知的任何其他人发出书面通知，来简单地修改或撤销已生效不足60个日历天的解释性裁决或裁决中的持有或原则或抗议审查决定。

归类预裁定，是企业在货物出口前获得海关对于商品归类的正式认定，这种认定具有法律效力并可确保货物在任一口岸的一致性对待，降低因归类争议导致的额外成本和延误风险，增强企业在国际贸易中的可预测性和确定性。

根据CRS的数据显示，在2018年公布了301调查报告以来，USTR从2018年至2020年共收到约52,746项排除申请，而在所有申请中，大约13%的申请得到了批准，而剩余87%的申请均被拒绝^[注31]。虽然从数据来看USTR批准排除申请的概率较低，但是如果企业拟出口的产品属于此次工业机械类特定产品类目或太阳能设备类特定产品类目，那么建议企业持续关注USTR 针对这两类产品类目后续申请排除征税的有关措施和申请程序。

根据2018年USTR在审查和批准关税排除申请时主要考虑的因素，我们建议企业在提交申请排除的理由时重点从以下几个方面论述：

1. 拟排除征税的产品在美国是否有可替代品：USTR在评估所申请排除的产品时会考虑该产品是否可以从除中国以外的渠道获得，也就是说，如果在美国国内或其他非中国来源的地方没有可行的替代品，则更有可能批准排除申请。但是，如果仅主张从中国以外的地方获得的产品价格更高或获取方式更复杂等原因并不能达到排除申请的标准，除非该产品由于其生产的复杂性、资源的稀缺性以及中国在全球供应链中的独特地位等综合原因导致难以找到除中国以外的替代产品，而在当下供应链丰富、贸易环境全球化的背景下，想达到“唯独中国制造”的标准是几乎难以达到的。

2. 经济影响：USTR会考虑对产品增加关税是否会对请求人或其他美国利益造成严重经济损害，包括对美国消费者的影响，如果征收关税对美国企业的运营成本和产品价格造成重大负面影响，那么USTR有可能会批准排除申请。

3. 供应链考虑：USTR也会考虑全球供应链的连贯性和稳定性，如果对某类产品征收关税可能破坏美国自身的供应链，USTR可能会考虑批准排除申请。

除了要“说理充分”，企业在提出排除申请的同时应提供 USTR要求提交的证明文件作为批准排除申请的具体证据。目前，USTR对于新一轮排除申请应提交的证据文件还没有作出进一步指引，根据之前的程序，我们建议企业提前作出以下准备：

1. 提交全面详细的产品描述清单：企业需要对拟申请排除的产品提交详细的证明文件，包括产品描述、用途、采购渠道、是否有替代品情况等具体信息。

2. 经济分析和数据支持：企业可以提前准备经济分析报告，证明对该产品征收关税对其运营和成本的影响，特别是对美国经济以及美国消费者的影响。

3. 产品供应链上下游清单：企业可能还需提供详细的供应链上下游清单，以明确征收关税对产品的生产和分销流程的影响。

4. 行业协会和利益相关者的支持信：企业除了自己向 USTR提交书面申请外，还可以在美国寻找产品相关的行业协会、贸易组织和其他利益相关者，请他们通过在USTR公开的意见征询中提出排除征税的申请，从而加强排除申请的说服力。

虽然此次对征税清单及排除适用程序的公开意见征询几乎不可能改变美国拟对中国相关类目产品增加征收关税的决定，但是我们建议企业持续关注USTR在 FRN或其官网发布的后续更新，因为USTR有可能在意见征询期间发布更具体的征收关税的实施措施，这将可能会包括关税征收类目中涉及的具体HTSUS代码和关税税率的完整列表、各征收项目的具体实施时间表，以及对新增排除征收关税程序的进一步规定等信息。

我们也将持续关注301条款后续实施相关动态，根据其出台的措施给出相应的应对策略和建议，帮助中国企业更好地应对301条款关税带来的挑战，尽可能减少其带来的负面影响。

【特别声明：本篇文章所阐述和说明的观点仅代表作者本人意见，仅供参考和交流，不代表本所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。】