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■杨金志 傅丕毅/瞭望新闻周刊2006-06-08

 

    在政府购买服务理念的支撑下，近年来一些地区的律师成为政府的“高参”，在依法行政中主动参与社会矛盾的预防、化解，既维护了当事人的合法权益，又维护了社会稳定和政府权威。在一些涉及企业改制、房屋拆迁的重大群体事件中，动用大量警力难以解决的问题，在律师的参与下得到比较彻底的解决。

 

    《瞭望新闻周刊》最近调研表明，面对利益主体多元化、资源配置市场化的新情况，政府在加强社会管理中，遇到社会矛盾时如果总是冲在最前面，事事与群众直接面对，容易丧失回旋余地，削弱政府的公信力。而解决这些民事矛盾、行政矛盾和刑事矛盾的纠纷，以律师为代表的社会中介组织人员身份超脱独立、有高度专业知识，在政府、经济实体和群众之间能起到沟通和平衡的独特作用，有利于建立全过程、多渠道、全方位、法治化与柔性化的社会矛盾调节机制。

 

　　“参政”化解矛盾渐成风气

 

　　在上海、浙江等东部发达地区，律师在政府依法行政中以专业法律服务解决社会矛盾纠纷已渐成风气。在上海，律师参与19个区县政府领导的每周四的信访接待已形成制度。市直属律师事务所的律师志愿团成员每周一、三、五轮流参加市委、市政府的信访接待，每年平均接待来访市民3000多批7000人次左右。上海市律师协会会长吕红兵说，由于律师具有相对独立的地位和法律专业知识，易于得到上访人的理解和信任，从而缓和了他们和政府的对立情绪，避免了过激行动的出现，妥善处理了大量群体性上访案件和群体性纠纷案件，运用法律化解了纠纷。

 

　　近年来，在上海、浙江等地，政府已经普遍聘请律师担任法律顾问。同时，上海律师协会组织的“为被拆迁人提供法律服务律师志愿团”、企业改制服务律师志愿团在百姓中都很有口碑，律师服务进社区、律师为职工维权开展得很活跃。

 

　　成为省委书记的座上“高参”

 

　　2004年下半年，在农工民主党浙江省委员会委员唐国华的建议下，22名职业律师受聘成为浙江省领导下访的随行人员，和省委书记、省长一起参与处理信访问题。受理群众信访时，律师和省委省政府领导坐在一排，前面还放了律师的牌子。

 

　　杭州临安市昌化镇许多农民认为杭徽高速公路(临安段)的土地征用标准过低，多年来向有关部门多次反映和交涉均无结果，省委书记席大大在下访临安市过程中，他们向省委书记面对面地反映。邱雪良是当时省领导下访的随访律师，在接访现场，他就土地征用标准、拆迁安置等问题从法律层面向上访群众逐一进行解答，并回答了有关领导的现场法律咨询。有了律师的法律知识支撑，省委书记当场作出批示，要求临安市依据法律，按标准给上访农民进行补偿。这场多年来的群体性上访活动就此息访。

 

　　从2005年开始，浙江省在全省范围内推广“党政领导接待群众来访律师随同制度”，效果良好。例如，在嘉兴市，每月15日为市直属律师参与市长电话接听，接待群众来访，为领导处理涉法信访问题提供法律服务。

 

　　出任政府法律顾问、成为地方党政领导“高参”后，一些律师成为“排雷专家”，成功地排除了一些矛盾隐患。接受采访的专家认为，律师做政府“高参”的主要意义在于：监督、提醒、帮助政府依法行政，预防社会矛盾的发生，把不稳定的苗头消灭在萌芽状态。

 

　　莫让行政失当影响律师作用

 

　　一些律师和群众反映，在不少地方，政府大多是在与群众的矛盾到了无法调和、坐不到一起时才想到律师；不少矛盾当事人对律师参与政府工作过程的的身份和作用心存疑虑，许多群众依然是“信访不信法”。究其根源主要在于政府制定政策不尽合理，行政方式粗放粗暴，解决问题不够公平公正。

 

　　接受采访的有关专家认为，要充分发挥律师等社会中介组织在依法行政中化解社会矛盾的作用，就要在立法、行政的源头全过程多让律师知晓、参与，听取从律师等渠道传达过来的社会意见，解决社会矛盾纠纷时尊重法律而不是领导拍脑袋、暗箱操作。否则，律师化解老矛盾的进程，远远赶不上政府制造新矛盾的速度。

 

　　不少律师反映，由于行政不规范、法规不完善，或者法律救济途径已经穷尽，律师在矛盾激化后很难在提供法律服务上有作为，只好充当政府和群众的调停人，干起了“人民调解员”的工作。

 

　　律师“参政”不能成为花架子

 

　　浙江省委党校行政管理学教授吴锦良认为，在律师参与政府工作过程中，要警惕两种倾向：一是这项制度有可能成为地方领导的政绩工程，律师成为信访现场、政府会议的“法律花瓶”，只看不用；二是在制度设计上应尽量选拔优秀的律师参与信访、法律顾问工作，防止有些素质不高的律师借“曾和领导一起工作”的名义，在外招揽生意。

 

　　建议实行“党政领导接待群众来访律师随同制度”的民主党派人士唐国华说：“现在律师参与信访工作的主要方式是在信访现场接受党政领导或上访群众的咨询，律师参与信访工作的范围还应该进一步扩大，比如和职能部门一起参与重大疑难信访案件的法律论证，对一些符合法律援助条件的信访群众引导其按规定的程序申请法律援助或直接为信访群众提供义务的法律援助。”

 

　　接受采访的律师们认为，有效发挥律师在依法行政中化解社会矛盾的作用，至少需要在以下方面着力：律师要充分掌握信息、全程介入，不要出现矛盾才想到律师。上海市律师协会副会长徐晓青说，律师要参与高层听证、咨询，政府的预警信息、维权及稳定的信息要及时传递给律师。

 

　　要把市场行为和志愿行为结合起来，以市场行为为主，只有这样才能建立律师介入的长效机制。徐晓青说，要建立政府购买服务与律师市场化运作、律师志愿服务并行机制，要把政府购买服务与律师协会资助服务、律所补贴服务以及个人志愿服务结合起来。只有这样，才能解决律师为困难群体、个体提供优质服务的问题，切实解决指定辩护低于委托辩护服务水平的问题。

 

　　要把诉讼代理和矛盾调解结合起来。律师参与解决社会矛盾纠纷，不是不能做“老娘舅”，扮演“人民调解员”的角色。但律师最擅长的是法律业务，要充分发挥这方面的作用。做到这一点的前提是，政府要树立依法行政的决心，不能让长官意志、行政行为凌驾于法律之上，不能出现“上访不当得益”，法院要依法公开公平公正审判